专项债要来了，地方政府准备好了吗？

杨老师的基建课堂

2020-12-26 17:07
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专项债券作为地方债未来的主力品种，肩负着非凡的使命。

作者：杨晓怿

来源：杨老师的基建课堂（ID：msyangteacher）

依照惯例，下一年度的地方专项债券的额度应当与中央转移支付等预算一起，在年末提前下达给地方政府。既便于地方政府编制预算、安排资金，又利于专项债券、转移支付等资金能够在年初投入使用，起到稳定地方政府运转、政府投资项目接续资金的作用。

但是由于种种特殊情况，2021年的专项债券额度至今未提前下达。不过，距离2021年已经没有多少时间，2021年的地方专项债券发行与使用，很快就将再次开启。

为何额度没有提前下达？

从实际情况和地方债券的一贯精神来看，2021年的地方专项债券额度没有提前下达是有些反常的，是多种因素结合后，才造成了这一特殊情况：

一是今年额度上涨过快，地方存在“消化不良”。

由于“疫情经济”下大力度的积极财政，2020年的专项债券额度要比2019年的高出1.6万亿，同比增加75%；加上2020年的专项债券对资金用途作了一定调整，资金消耗大的土地整理类债券暂停申报，除2000亿元定向增资中小银行资本金外，其余全部要求产生实物工作量，使得今年的专项债券消耗速度显著低于往年，存在一定程度上的“消化不良”。

二是部分专项债券资金存在沉淀，加紧盘活存量。

由于上半年专项债券发行速度过快，部分项目的前期工作不甚扎实，导致许多申报项目无法按时开工，造成了资金沉淀。同时，历年申报的项目也由于项目变更、政策变化出现一部分资金沉淀，财政部开始组织地方尝试将存量资金变更用途，在不新增发行的情况下同样可以促进债券资金的使用。

三是货币政策、债市产生变化，年底发行难度增加。

由于经济恢复的超预期，自三季度开始央行的货币宽松政策出现了很大幅度的转向，导致地方债券的发行期限、利率、难易度都出现了很大的转变；在资金最为紧张的年底，市场对地方债的接受容量变得非常有限。

同时，近期债市出现的信用风波也对地区间的信用分化产生了深远的影响，地方债券作为信用债的基石，也应当避免进一步出现影响市场的事件。

因此，专项债券额度未能提前下达，只是现实情况下的选择，并不意味着未来专项债券发行力度的下降。

明年债券额度会有多少？

既然地方专项债券的发行还将继续，我们离2021年的发行工作也越来越近，那么明年的专项债券额度会有多少呢？这个问题，我们可以从两方面进行分析。

一方面是积极财政仍将持续，专项债券的总额度仍将处于高位。

在近期召开的中央工作会议上，高层表示：“积极的财政政策取向不变，调整优化财政支出结构，确保对重点领域和项目的支持力度，压缩一般性支出，切实加强地方政府债务管理。”从整体上表示积极财政政策仍将持续，并且专项债券作为定向支持重点领域和项目的政策性工具，总体上仍将处于高位。

结合近期地方财政系统对专项债券额度需求的申报来看，2021年的专项债券额度预计还将超过3万亿大关，在维持固定资产投资力度与托底经济方面起到关键作用。

另一方面是专项债券的额度分配将出现变化，微观上影响深远。

在积极财政的另一面，是地方债务风险的隐现，以及地方财政运转艰难的现状。因此，综合考虑稳投资、债务风险与财政资金的投资效率，地方专项债券的额度分配方式、重点地区会出现较为明显的变化。其中，不仅财政部分配给每个省的额度会出现变化，省内的额度分配同样会出现改变。

各省间的总体额度分配，将更切实的考虑到每个省的债务风险与新增投资需求；省内的额度分配，将进一步考虑财力薄弱地区与重点发行地区。

因此，对各地政府来看，2021年是有喜有忧。喜的是专项债券仍将作为政策性工具，给予地方政府一个低成本、长期限的投资途径；忧的是额度分配出现变化，部分地区额度调升、部分地区额度下降，几家欢喜几家愁。

申报与发行将有何变化？

需要留意的是，不仅专项债券的宏观政策出现了改变，在微观的操作流程、模式上同样进行了转变。近期，财政部修订了《地方政府债券发行管理办法》，也发布了《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2020〕36号）文件，让明年的专项债券申报与发行出现了不小的转变。

从细则上看，未来的专项债券申报将进一步考虑与项目投资的无缝衔接，将定向工具的“定向”作用进一步贯彻，逐渐提高专项债券对基建投资的提振能力，也是通过定向工具的方式避免债务风险的积累。

这使得明年的专项债券申报、审批与发行都将更为关注项目本身，与财政资金绩效管理的目标相一致：重点领域、重点地区项目优先，已开工、具备开工条件项目优先，有托底经济、撬动社会投资作用的优先，产业基础、保民生项目优先。

因此，明年的专项债券的具体工作将更为细致，信息公开与监管的要求也将逐渐提高。这对地方政府的项目储备、重视程度提出很高的要求，使得不同地区的政府出现一定的分化。

明年基建与债务怎么看？

近期，地方债务风险的话题再次成为热点，一直以来饱受争议的专项债券也成为了讨论的重点之一。但是，专项债券作为地方债未来的主力品种，肩负着非凡的使命，也将为2021年的基建与地方债务贡献重要的作用。

在专项债券加强监管、日渐形成体系的基本面下，专项债券资金将逐渐流入项目，保障基建投资增速的稳定，维持在一个正常的水平之上；同时，虽然专项债券资金需要定向使用，但作为流动资金的补充，仍将将对一季度的财政紧张有很大幅度的缓解，使得地方财政与城投保障不发生系统性金融风险的底线。