地方政府专项债“穿透式监管”下，城投平台信贷如何规避“项目空转”风险？

资产界

1天前
+订阅

在地方经济发展进程中，城投平台作为地方政府融资的重要载体，对基础设施建设和公共服务供给发挥着关键作用。

来源：资产界

作者：张思悦

在地方经济发展进程中，城投平台作为地方政府融资的重要载体，对基础设施建设和公共服务供给发挥着关键作用。地方政府专项债的发行，为城投平台项目建设提供了重要资金来源。然而，随着专项债规模的不断扩大，资金挪用、项目收益造假等问题逐渐暴露，威胁着财政金融稳定。2025年9月18日，财政部发布《地方政府专项债券项目穿透式监测办法》，旨在加强对专项债资金的全链条监管。

穿透式监管在金融监管领域并非全新概念，但其在地方政府专项债券领域的应用却具有里程碑意义。2025年9月18日财政部发布的《地方政府专项债券项目穿透式监测办法》，标志着政府对专项债券的管理进入了全链条、精细化监管的新阶段。这种监管方式本质上是一种能够突破外观形式去深入挖掘金融关系本质的监管手段，通过"主体穿透"和"产品属性穿透"将资金来源、中间环节和最终资金投向串联起来，进而采取有针对性的监管举措。

穿透式监管的核心特征体现在三个维度，一是实现跨部门资金流的有效监管，打破传统监管中的信息孤岛；二是实现项目端全生命周期监管，从项目筹备、建设到运营的全过程监控；三是明确穿透式监管为绩效管理服务的基本原则，确保资金使用效益最大化。这种监管模式的实质在于通过提高监管的有效性实现金融创新和金融安全之间的有效平衡，在保证金融体系稳定的同时又能实现良好健康的可持续发展。值得注意的是，穿透式监管在中国的演进经历了逐步深化的过程。国务院办公厅最早在2016年《互联网金融风险专项整治工作实施方案》中正式提出穿透式监管概念。2021年财政部印发了《地方政府专项债券项目穿透式监测工作方案》，初步建立了专项债券穿透式监管框架。而2025年的新规则是对这一监管框架的进一步完善和强化，反映了监管部门对地方政府债务风险防控的持续加码。

穿透式监管的核心理念是"实质重于形式"，这与会计领域的实质重于形式原则一脉相承。其关键在于通过一系列嵌套资产交易和产品的形式外壳，根据金融产品本质实施相应的监管手段，从而提高监管效能。在实际操作中，穿透式监管的落实以全面提升市场透明度为重要方针，确保地方政府专项债券的使用和管理都处在明确的规章制度和条例下，使每一笔资金使用都合理有效。

城投平台作为地方政府投融资的核心载体，在穿透式监管新规下面临着多重风险挑战。当前银行城投平台贷款余额已超42万亿元，其中约25%的项目存在"收益覆盖倍数不足1.2倍"的问题，这意味着四分之一的项目可能无法产生足够现金流来覆盖还本付息需求，银行信贷资产面临严重风险。首先，收益覆盖不足问题深层次反映了城投项目现金流生成能力的普遍缺陷。许多项目在申报阶段过度包装收益预测，实际运营中却无法达到预期效益。特别是那些依赖财政补贴、土地出让收入等不确定性来源的项目，在经济下行期和土地市场降温时尤为脆弱。部分项目甚至存在"收益造假"现象，通过虚构收入来源或夸大收益规模获取融资，最终导致还贷资金链断裂。其次，资金挪用是城投平台信贷的另一大风险点。一些专项债券项目存在进展缓慢、配置效率低下、使用效率不高等问题。这既浪费了专项债券资源，也削弱了其逆周期调节作用，更增加了融资成本负担。一些地方重投入轻管理、重支出轻绩效，项目推进较慢，甚至出现虚构假项目，滥用、套用债券资金等违法行为。另外，部分区域隐性债务风险正在向信贷领域传导，形成了风险跨市场传染的恶性循环。一些地方政府通过城投平台以融资性贸易等形式变相举债，名为贸易实为借贷，规避债务监管要求。这类操作通常表现为虚构贸易背景，或人为增加交易环节；上游供应商和下游客户均为同一实际控制人控制；贸易标的由对方实质控制；直接提供资金或通过结算票据、办理保理、增信支持等方式变相提供资金。

穿透式监管作为一种金融监管手段，其核心在于突破表面形式，深入探究金融交易的本质和资金的实际流向。2025年财政部发布的《地方政府专项债券项目穿透式监测办法》，标志着对专项债资金的管理进入了全链条、精细化监管的新阶段。这种监管方式要求商业银行建立与穿透式监管相匹配的全口径债务监测体系，实现对专项债券资金使用全流程的跟踪与控制。首先，银行必须逐笔跟踪专项债资金流向，确保资金用途与申报项目一致。需要建立专户管理机制，实行专款专用，严防挤占、截留和挪用。针对每笔支付，银行需审核交易合同、发票、工程进度证明等材料的真实性和一致性，确保资金真正用于项目建设。实践中，银行需配备专职贷后管理人员，负责专项债券资金使用的日常监控，逐笔核对资金支付凭证与交易背景的真实性。对于借款人自主支付的资金，银行需要建立资金流向台账，跟踪每笔资金从拨付到最终使用的完整路径。银行需重点核查交易背景真实性，分析交易的合理性、与借款人日常经营的匹配度，防止资金通过复杂流转挪作他用。特别是对于代子公司支付、关联方支付等特殊场景，需要提供合理性判断的依据和方法。

其次，银行需要按季度收集并审核项目建设情况、资金使用情况和收益实现情况。这些信息需要通过财政部地方政府专项债券穿透式监测系统报送，实现穿透式监管。银行需建立信息验证机制，通过现场检查、第三方数据比对等方式核实城投平台提供信息的真实性和准确性。在项目关键节点，银行应要求提交专项进度报告，详细说明该节点的任务完成情况、对项目整体进度的影响以及后续应对措施。项目重大变动事项如总投资变更、主要建设内容调整、施工主体变更等，需在事项发生后立即报告。另外，银行需要建立常态化风险监控机制，实现对专项债券项目全周期、常态化风险监控。预警指标应包括资金用途偏离度、项目进度偏差、收益实现率、偿债准备充足率等多维度指标。当风险指标出现异常时，银行需要及时启动风险应对预案。监管系统应建立分级预警机制，一般分为一般预警、关注类、风险类等不同级别，并明确不同级别预警的处置方式和时限要求。

再来看一个风险案例。某省城投公司以"市政管网改造"名义申请专项债，该项目最初以城市基础设施升级为名申报，总投资规模为15亿元，其中专项债券资金10亿元，银行贷款5亿元。项目可行性研究报告显示，项目建成后可通过管网租赁费、接入费等方式产生稳定收益，预计项目收益对融资本息的覆盖倍数可达1.5倍，符合专项债券发行要求。从融资结构看，该项目采用典型的专项债和银行信贷组合融资模式。专项债券期限为15年，银行贷款期限为8年，存在明显的期限错配问题。项目前期需要大量资金投入，而现金流生成则需要较长时间，这种期限结构的不匹配为后续资金挪用埋下了伏笔。审计核查中发现，该项目实际需要的资金量远低于融资规模，存在明显的资金超额融资现象。项目进度与资金支出严重不匹配。专项债券资金已支付70%，但实物工作量仅完成30%。进一步调查显示，项目收益预测被明显夸大，实际现金流仅能达到预测值的60%左右，根本无法覆盖还本付息需求。

商业银行在发放城投平台贷款前，应加强对项目的调查与评估。一方面，深入了解项目的合规性和可行性，审查项目是否符合国家产业政策和地方发展规划，是否取得相关审批手续；另一方面，对项目收益进行科学评估，采用合理的评估方法和参数，充分考虑市场风险、经营风险等因素，确保项目收益预测的真实性和可靠性。同时，加强对城投平台财务状况和信用状况的审查，评估其偿债能力和信用风险。

其次，银行应利用金融科技手段，建立资金流向监测系统，实时监控专项债资金和信贷资金的使用情况。对每一笔资金支出进行严格审核，确保资金流向与项目建设内容一致，对异常资金流动及时预警并采取措施。还要要求城投平台按季度报送项目进度报告，并定期进行现场检查，核实项目建设进度与报告内容是否相符。通过对比项目实际进度与计划进度，及时发现项目建设中存在的问题，督促城投平台采取措施解决，确保项目按时完工并产生预期收益。建立项目收益监测模型，定期对项目收益情况进行分析和评估。对比项目实际收益与预测收益，查找差异原因，对收益不达预期的项目及时采取风险缓释措施。同时，加强对项目成本的监控，防止城投平台通过虚增成本等方式转移资金。再者，银行应加强与财政部门、审计部门、监管机构等的信息共享与合作。通过建立信息共享平台，及时获取专项债资金审批、使用、监管等方面的信息，提高信息获取的及时性和准确性。同时，与其他金融机构加强沟通与协作，共享城投平台风险信息，共同防范信贷风险。此外，银行还应积极参与地方政府隐性债务风险化解工作，为地方经济健康发展提供支持。另外，银行可以探索运用金融科技手段，创新风险管理工具。例如，利用大数据、人工智能等技术，对城投平台的财务数据、信用数据、项目数据等进行分析和挖掘，构建风险预警模型，提前识别潜在风险。同时，引入区块链技术，实现专项债资金使用和项目建设信息的不可篡改和可追溯，提高信息透明度，降低信息不对称风险。

总的来说，在地方政府专项债穿透式监管背景下，城投平台信贷业务面临着新的机遇和挑战。虽然监管政策的加强有助于规范专项债资金使用和项目管理，但银行仍需高度重视项目空转风险，通过强化贷前调查与评估、完善贷后管理机制、加强信息共享与合作以及创新风险管理工具等措施，有效规避风险，保障信贷资产安全。同时，银行应积极适应监管要求，与地方政府、城投平台共同探索可持续的融资模式，为地方经济高质量发展提供有力的金融支持。