作者：吕凤鸣 张伟亚

来源：中证鹏元评级

主要内容

近年各地方政府积极推动国有资产整合和城投企业转型，国有企业资产重组事项频频发生，其中涉税问题是一个重要的实操问题，若未能妥善规划，不仅可能形成意料之外的税负支出，甚至可能关乎改革重组方案能否顺利落地。

在我国现行税制下，地方国企整合重组会涉及多个税种的纳税义务，主要可归纳为“五税一费”，企业所得税、增值税、土地增值税、契税、印花税以及城建税、教育费附加，本文对地方国企整合重组中高频面临的涉税风险进行案例分析。文中分析的典型涉税风险情形包括：

（1）对企业所得税“特殊性税务处理”适用条件理解不当；

（2）土地、房产权属变更，产生大额土地增值税支出；

（3）对资产“打包转让”免征增值税政策程序执行不当；

（4）被合并方历史遗留税务问题的承继。

我们建议，地方国企在整合重组中对涉税风险高度重视，在合法合规的前提下，进行合理税务筹划，包括：（1）重视前期税务尽职调查；（2）设计多套整合方案并进行税负测算；（3）进行税务筹划，优选最优路径；（4）与税务机关进行事先沟通，及（5）规范操作、完备资料。从而实现降低税务负担、规避涉税风险的目的。

近年来地方政府积极推动国有资产整合和城投企业转型，在此过程中，涉及较为频繁的国有资产的划拨、转让或收购等行为。涉税问题是其中一个绕不开的实操问题，如果未能妥善规划，不仅可能形成意料之外的税负支出，甚至可能关乎改革重组方案能否顺利落地。因此，本文从国有资产资源整合重组过程中涉及的税收种类及相关优惠政策、可能存在的风险点及合理筹税建议等方面，对地方国企整合的涉税风险进行探析。

一、地方国企整合重组涉及主要税种及适用税收优惠政策

在我国现行税制下，地方国企整合重组会涉及多个税种的纳税义务，主要可归纳为“五税一费”，即（1）企业所得税：对重组过程中产生的资产转让所得、股权溢价、债务重组收益等征税；（2）增值税：资产在重组过程中发生权属转移，若构成视同销售，则需要对应税销售收入征增值税；（3）土地增值税：如果涉及国有土地使用权、地上建筑物及其附着物（以下简称“房地产”）的权属转移，资产转让方需缴纳土地增值税；（4）契税：以所有权发生转移变动的房地产作为征税对象，对产权承受人征收；（5）印花税：产权转移书据、新增实收资本等应税凭证需贴花；（6）城建税、教育费附加：随增值税同步产生，相关减免政策同步享受。以最常见的股权划转和房地产划转两种整合形式而言，股权划转（非上市公司）仅涉及企业所得税、印花税，房地产划转则涉及上述全部“五税一费”。

自2014年起，财政部、国家税务总局先后出台了一系列支持企业并购重组的财税政策，企业符合条件的重组行为，可以享受暂不征收或免征增值税、企业所得税、土地增值税及契税等政策，主要涉及到的税收优惠政策及适用条件如下：

二、地方国企整合重组面临的常见涉税风险及案例分析

在地方国企整合过程中，因对税收相关政策把握不够或重视不足，可能出现诸多税务风险，涉税风险可分为两种类型，一种是企业由于不能准确、有效履行税法所规定的义务，少缴税款，而导致受到法律处罚、产生税收滞纳金以致受到额外的经济损失。另一种则是由于企业没有充分理解享受税收优惠的条件，交易方案设计不妥，从而导致没有依法享有本应享受的税收减免，造成企业纳税成本上升的情况。

下文将结合案例[1]，对地方国企整合过程中高频出现的涉税风险进行梳理分析。

典型涉税风险情形1——对企业所得税“特殊性税务处理”适用条件理解不当

地方国企资产划转中，企业所得税适用特殊性税务处理原则递延纳税，需同时满足财税【2009】59号《关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通知》中规定的5个要件，即（1）具有合理的商业目的，不以减少、免除或推迟缴纳税款为主要目的，（2）被收购、合并或分立部分的资产或股权比例≥50%[2]，（3）企业重组后连续12个月不改变重组资产原来的实质性经营活动，（4）股权支付金额占支付总额的比例符合规定（≥85%），（5）原主要股东在重组后连续12个月内不得转让所取得的股权。

财税【2014】109号、财税【2014】116号对财税【2009】59号进行补充，其中财税【2014】109号对母子公司之间的资产/股权划转适用特殊性税务处理的条件进行明确规定：对于100%直接控制的居民企业之间，以及受同一或相同多家居民企业100%直接控制的居民企业之间按账面净值划转股权资产或资产，凡具有商业目的、不以减少、免除或推迟缴纳税款为主要目的，股权或资产划转后连续12个月内不改变被划转股权或资产原来实质性经营活动，且划出方和划入方企业均未在会计上确认损益的，可适用特殊性税务处理。财税【2014】116号则对非货币性资产投资事项进行专项补充。

由于企业所得税特殊性税务处理适用条件较为复杂，企业在实务中对“由居民企业100%直接持股”、“合理商业目的”、“12个月内不改变实质性经营活动”等关键要点若理解出现偏差，或备案程序合规性不足，则易出现企业自行认定符合特殊性税务处理条件而未缴纳税款，但后期被税务机关认定不符合相关条件，要求企业补税及滞纳金，从而带来额外损失的情况。

案例一某市国有企业A公司、C公司均由某市政府直接持股100%，A公司、C公司分别持有B公司80%和20%股权，A公司拟通过吸收合并B公司方式进行整合优化，经市国资委批准，C公司将所持有的B公司20%股权无偿划转给A公司，6个月后，A公司开展吸收合并工作，B公司注销。C公司认为其与A公司同为某市政府直接全资持股企业，认为符合同一投资主体内股权划转的要求，因此申报了特殊性税务处理，暂不确认所得、未缴纳企业所得税。

税务机关审核后认为，A公司、C公司虽同为市政府直接持股100%，但“同一政府”并非“同一居民企业”，不符合“受同一或相同多家居民企业100%直接控制的居民企业”要求。且B公司在股权划转6个月后注销，也违反了“连续12个月内不改变被划转股权或资产原来实质性经营活动”的要求。因此要求C公司按照股权公允价值与账面价值的差额确认所得，并补缴相应企业所得税及滞纳金。

案例二某省属国企A公司直接持有B公司100%股权，B公司又直接持有C公司100%股权，即C公司为A公司的孙公司。为压缩管理层级、调整公司内部资产结构，C公司将名下一栋账面价值0.8亿元、市场评估价值2亿元的办公楼资产无偿划转给A公司。C公司认为，其与A公司满足100%持股的条件，因此申报了特殊性税务处理，未确认所得、未缴纳企业所得税。

税务机关审核后认为，财税【2014】109号明确，特殊性税务处理仅适用于100%“直接”控制的母子公司之间，而A公司和C公司之间隔了一层B公司，不满足直接持股的要求，因此该资产划转应该按照资产公允价值与账面价值的差额确认所得，并补缴企业所得税及滞纳金。

为避免上述风险，在实施股权或资产转让前，应首先确认双方现有股权关系及交易方案满足财税【2009】59号、财税【2014】109号等法规要求的定量条件，若不满足，可考虑通过调整股权结构、优化交易方案等方式使得满足相应条件再实施转让，同时应对“具有合理商业目的”、“重组后连续12个月不改变原有实质性经营活动”、“原股东在重组后连续12个月内不转让所取得股权”等定性条件提高重视并严格执行、在会计处理方面确保合规，并按要求在企业所得税年度汇算清缴时报送相关书面材料。

典型涉税风险情形2——土地、房产权属变更，产生大额土地增值税支出

企业合并、分立等重组过程中，只要房地产权属发生转移，在税法上通常被视同销售，转让方需要缴纳土地增值税，受让方则需要缴纳契税。土地增值税的计税依据是转让房地产所取得的增值额，即房地产公允价值扣除取得房地产的相关成本费用，税率采用30%-60%四级累进税率，增值率越高，税率越高。契税的计税依据为房地产的成交价（或市场价），税率为3-5%的比例税率。

根据财税【2015】5号及《关于继续实施企业改制重组有关土地增值税政策的公告》（财政部税务总局公告2023年第51号）文件规定，在企业改制重组中，以下几种情形可暂不征收土地增值税：（1）企业按照《公司法》有关规定整体改制[3]，对改制前的企业将房地产转移、变更到改制后的企业；（2）两个或两个以上企业合并为一个企业，且原企业投资主体存续的，原企业将房地产转移、变更到合并后的企业；（3）企业分设为两个或两个以上与原企业投资主体相同的企业，原企业将房地产转移、变更到分立后的企业；（4）单位、个人在改制重组时以房地产作价入股进行投资。以上政策不适用于房地产转移任意一方为房地产开发企业的情形。

根据财税【2018】17号及《关于继续实施企业、事业单位改制重组有关契税政策的公告》（财政部税务总局公告2023年第49号）文件规定，免征契税的情形包括：（1）企业改制；（2）事业单位改制；（3）公司合并；（4）公司分立；（5）企业破产；（6）资产划转；（7）债权转股权；（8）划拨用地出让或作价出资；（9）公司股权转让。其中，资产划转方面，明确规定对承受县级以上人民政府或国有资产管理部门按规定进行行政性调整、划转国有土地、房屋权属的单位，免征契税。同一投资主体内部所属企业之间土地、房屋权属的划转，包括母公司与其全资子公司之间、同一公司所属全资子公司之间，同一自然人与其设立的个人独资企业、一人有限公司之间土地、房屋的划转，免征契税。母公司以土地、房屋权属向其全资子公司增资，视同划转，免征契税。

契税与土地增值税为孪生税种，一个是转让方交，一个是受让方交，二者一般同步发生，但现行法律规定的税收优惠适用情形却不完全一致，相对来说，契税优惠涉及的范围更广（尤其是包含政府安排下的资产划转情形），且契税优惠政策为免征，而土地增值税优惠政策则为暂不征收，本质为递延纳税，后续将房地产再次转让时还需补缴税款。另一方面，地方国企持有的房地产通常取得时历史成本较低，随着时间推移和市场价格上行，累积了大量公允价值评估增值，而土地增值税采用累进税率制，资产增值率超过200%时，土地增值税率最高可达60%，因此，在地方国企整合重组中，若未能很好地设计重组方案，产生大量房地产权属变更，较易发生意料之外的大额土地增值税税负支出。

案例三：为了优化国有资源配置效率，江苏省某市辖区对下属国有企业职能定位及分工范围进行重新划分，将原分散在4-5个不同企业中的国有房地产运营租赁职能集中到一家企业A企业名下，因此，在某市辖区国资办的主导下，其余几家企业将其名下所持有的自营房地产无偿划转给A企业，并于3个月后完成资产过户手续，A企业按照相关房地产的评估价值进行入账。某市辖区国资办认为，本次房地产转让系无偿划转，转让方没有获得收入，因此无需缴纳土地增值税。

然而，当地税务机关审核后认为，本次整合重组过程中，不涉及企业改制、合并、分立或作价出资等符合财税【2015】5号规定享受土地增值税优惠的情况，且虽不是有偿转让，但涉及房地产的权属转移，仍需要按照公允价值计算确定视同销售收入，因此A企业需要补缴大额土地增值税，产生了意料之外的大额税负。

为避免上述风险，在整合重组中，若涉及到大规模房地产权属变更，可考虑用股权划转代替资产直接划转，或通过协议约定，将资产所有权、经营权分离，在整合中将经营权移交，而所有权保持不变，从而避免过高的资产划转税负。

典型涉税风险情形3——对资产“打包转让”免征增值税政策程序执行不当

根据《营业税改征增值税试点实行办法》（财税【2016】36号），纳税人在资产重组过程中，通过合并、分立、出售、置换等方式，将全部或部分实物资产及其相关联的债权、负债和劳动力一并转让给其他单位或个人，不属于增值税征税范围，其中涉及的货物、不动产、土地使用权转让，不征收增值税。具体执行时，要求纳税人转让的实物资产对应的债权、负债和劳动力必须一并转让，三者缺一不可，否则不符合不征收增值税规定。需特别提醒的是，在该重组方式下，企业应该妥善制定重组方案，保留完备的能够证明转让行为“整体性”的关键资料，并提前向税务机关进行备案，否则可能会产生政策适用上的分歧。其中，关键证明资料需包括：（1）由政府部门出具的整合文件或由参与各方签订的转让协议，其中明确“资产、负债、劳动力”三合一转让，并同时列明资产明细、负债清单和人员交接安排；（2）劳动力转移清单及佐证，包括变更员工劳动合同、社保缴费主体变更记录、工会或职工代表大会决议等；（3）债权债务转移资料，包括债权转让通知书、债务人确认回执、债务承接及担保安排说明、贷款合同变更记录等。

案例四：某地城投集团A集团实行内部资源整合，将旗下一家子公司名下的厂房资产（包括建筑物、土地、设备及部分工作人员）整体转让给另一家子公司，A集团原计划适用“资产+负债+劳动力”一并转让的方式，不征增值税。但在实际操作中，A集团仅完成了资产和负债的划转，未及时办理员工劳动合同的转移手续，也未及时向人社局备案员工劳动关系变更。税务机关在后续审核中认定A集团该转让行为不满足“打包转让”的核心要件，因此追缴增值税和城建税、教育费附加，同时加收滞纳金。

因此，若要适用资产“打包转让”免征增值税政策，企业应当对“债权、负债、劳动力”三者同步转移提高重视，保留完整的相关证明材料，并按要求提前向税务机关进行备案。

典型涉税风险情形4——被合并方历史遗留税务问题的承继

根据我国税收征管法，被合并企业应尽未尽的纳税义务由合并后企业承继。若被合并企业历史上存在虚开发票、纳税申报不合规、偷税漏税、欠缴税款等问题，都可能被合并方所承继，带来额外的损失。此类风险在地方国企收购民企的情况下较容易出现。

案例五：，某地某城投公司A公司为了实现市场化转型、拓展市场化收入来源，以股权收购方式，溢价收购一家本地民营施工企业B公司，收购完成一年后，税务机关对B公司进行例行稽查，发现其在被收购前三年存在大量“账外收入”（即设置两套账，隐匿收入），同时通过虚开发票虚增成本，涉嫌偷逃企业所得税和增值税。

税务机关下达《税务处理决定书》和《行政处罚决定书》，要求B公司补缴税款、滞纳金及罚金共计5000万元，由于B公司已经成为A公司的子公司，这笔支出使得A公司蒙受了较大损失，且面临国有资产审计的质询。

因此，在实施股权收购之前，应对被合并方进行充分的税务尽职调查，识别历史遗留风险，从而避免相关风险的发生。

三、地方国企整合重组中的合理筹税建议

通过前文对地方国企整合过程中典型涉税风险和典型案例进行梳理总结，我们提出以下几点建议：

（一）重视前期税务尽职调查

在重组前，建议各有关方面对税务风险高度重视，聘请专业的税务顾问或律师，对参与整合的各家企业进行税务尽职调查，识别历史遗留风险，并评估主要资产的税务属性（如计税基础、折旧摊销方法、扣除条件等）。

（二）设计多套整合方案并进行税负测算

基于前期的税务尽调结果和整体整合目标，设计2-3套不同的整合路径，对每套方案下的各项税负进行精细化测算和比较。

（三）进行税务筹划，优选最优路径

对照国家税收优惠政策，判断各方案是否使用及需要满足哪些条件，选择整体税负最优、法律风险最低的方案。针对地方国企整合中常见的具体情形，我们试提出以下两条通用性的税务筹划思路：

（1）通过股权交易代替资产交易，降低土地增值税税负

在地方国企整合中，经常需要涉及到房地产等资产的权属转移，在税法上，直接的房地产权属转移通常被视同销售，需要征收大额的土地增值税，土地增值税优惠的适用条件较为严苛，一般性的资产划转通常不适用。因此我们建议，尽量采用股权交易来代替资产过户。在实务操作中，可以采用新设项目公司，把需要转移的房地产先作价入股，注入项目公司，再转让项目公司股权。作价入股环节满足“单位、个人在改制重组时以房地产作价入股进行投资，暂不征收土地增值税”，项目公司股权转让环节，形式上为股权交易，不属于土地增值税征税范围，从而可以合理递延大额土地增值税税负支出。

需要提醒，①在实务中，以转让股权名义转让房地产的行为，存在被少数地方税务机关穿透认定为转让房地产而要求企业补缴土地增值税的个案。我们建议企业在采用这种方式时，应注意提前与当地税务机关沟通，及时报送备案材料，以免事后产生争议。②由于作价入股环节中土地增值税暂不征税优惠要求转让任意一方不得为房地产企业，各地对房地产企业的认定标准不一，因此我们建议在项目公司营业执照经营范围内容应尽量避免与房地产开发有关表述；③为证明交易具有合理商业目的，而非以避税为主要目标，建议在作价入股项目公司与转让项目公司股权之间保持12个月的时间间隔。

（2）合理设计交易方案，满足企业所得税特殊性税务处理条件

如前所述，根据财税【2014】109号，划入方和划出方之间为100%直接控制的居民企业或划出方和划入方为受同一多相同多家居民企业100%直接控制的居民企业，双方股权/资产划转在符合条件下，可以进行特殊性税务处理，递延缴纳企业所得税。在实务中，若需进行资产划转的公司之间不满足“100%直接控制”条件，可考虑先通过调整股权结构，使其满足100%直接控制的条件，再实施划转，例如在案例二中，孙公司C公司向母公司A公司无偿划转办公楼资产，不满足特殊性税务处理条件，可以先让B公司将其所持的100%C公司股权无偿划转给A公司，使得A公司对C公司形成100%直接控制，并保持该股权结构至少12个月的时间间隔，再进行资产划转。

（四）与税务机关进行事先沟通

对于交易结构复杂或重大的重组项目，建议在方案最终定稿前，与主管税务机关的税政部门进行专业沟通，就方案的税务处理达成共识，必要时可申请税收事先裁定，获取官方的确定性意见，这是规避后续风险的最有效手段。

（五）规范操作，完备资料

在重组实施过程中，要重视所有操作步骤合规，同时注意妥善保留所有资料，包括政府、国资委的批复文件、企业董事会、股东会决议、重组整合方案及协议、资产评估报告等，以备税务机关核查。对于申请企业所得税特殊性税务处理、增值税“打包转让”免税处理等优惠政策的情形，应按照法规要求及时向税务机关提交书面备案材料。

[1]注：本文中所涉及案例，部分为根据公开信息查到的真实案例，部分为根据常见情况改编的情景案例

[2]原为≥75%，财税【104】109号文后放宽至≥50%

[3]包括非公司制企业改制为公司制企业、有限责任公司改制为股份有限公司、股份有限公司变更为有限责任公司等

作者|吕凤鸣 张伟亚

部门|中证鹏元 工商企业评级部

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原标题：以案例的视角分析国企整合重组中的涉税风险

并购重组税务风险国企整合