划拨地、出让地与城投

债券球

2021-06-18 12:00
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同时拥有划拨地和出让地的城投公司，某种意义上也折射了城投兼具计划经济和市场经济色彩的双重属性，当然，在笔者看来，这种属性可预见的时间内很难失去。

作者：债券球

来源：债券球（ID：bonds-ball）

如果说划拨地是计划经济的产物，那么出让地则充满了市场经济的色彩，而同时拥有划拨地和出让地的城投，它们之间会产生怎样的联系和影响？且看如下分解。

一、划拨地

（一）划拨地定义

根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。其实结合《城市房地产管理法》或者已废止的《划拨土地使用权管理暂行办法》，关于划拨地的定义，都在一定程度上反映了划拨地无偿性的特征。

（二）划拨地为什么会有价值？

作为城投公司来说，划拨地基本都是无偿划拨的，但是在城投报表中，大多都列式了价值。可能很多人会奇怪，划拨地作为无偿划拨的，为什么还可以显示不菲的价值呢？这种质疑当然很容易理解，从逻辑上来讲，一方面，作为资产持有人，实际上没有缴纳一分钱；另一方面，如果后续要进行市场化流通，正常都要经过招拍挂流程，缴纳土地出让金之后，才能光明正大的进入流通市场。因此，从这个逻辑来看，划拨地应该是没有价值的，报表列式应当为零。

那么到底为什么会显示价值呢？从实务角度来看，主要原因在于：1、划拨地的土地用途属于经营性用途，比如：住宅、商业或者工业等；另一方面，也是最关键的，当地政府或者相关部门一般会出具文件，大致意思为，将来土地如果出让了，将返还相当一部分比例给城投公司。基于如上两点，土地有用，同时出让金返还，因此土地才具备价值。实务中，有些监管口径在计算有效净资产的时候，也会参照类似的逻辑对有效净资产进行核算。

（三）划拨地对城投的作用

笔者以为划拨地对于城投，更多的作用在于增加城投的资产规模，降低资产负债率。至于偿债，其实具备很大不确定性，比如确定划拨地价值的那纸出让金返还文件，这个文件到底要做到什么程度才能满足法律、法规的要求，是否需要财政部门提出请示，经政府、人大批准以后才算，文件有效期设置多长等等，其实是不太说的清楚的事情。即使确定划拨地价值的那纸出让金返还文件成立，也得关注具体的划拨地位于哪里，到底值不值钱等等，不一而足。

二、出让地

（一）出让地与招拍挂

根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，出让地是指土地使用者从作为土地所有者国家手中，通过支付土地使用权出让金后，获取的一定年限内的土地使用权。

土地出让方式主要有四种，分别为：招标、拍卖、挂牌和协议转让。相较于前三种方式，协议转让的不透明性，容易产生权力寻租和腐败行为，也使得目前目前鲜有协议转让方式产生的出让地。因此，相对公开的招标、拍卖和挂牌成为了主流的土地出让方式，进而简化成为人们耳熟闻详的“招拍挂”。至于招拍挂是否那么透明、高效、廉洁？讲真，也不是那么回事，只能算相对公平一点，深入的就不在这里讨论了。

（二）划拨地对城投的作用

1、财务报表

说到财务报表，当然主要是指资产负债表和利润表，至于现金流量表，影响会有，但是没什么实质性作用。

出让地，作为经营性用地，通过缴纳出让金的方式获取的资产，从会计准则关于资产定义的任何一条出发，这都是能够经得起考验的有效资产。当然实务中也有通过行政划转方式，无偿注入到城投公司的，这种当然更好。

因为土地出让收入属于基金收入，除了个别地方需要给省里一点点之外，地方政府基本都可以自己掌控。因此，地方政府作为城投的实控人，完全可以通过出让金返还（土地一级开发）、债务豁免、资本注入、补贴等形式返还给城投。这样，城投在一定程度上，在容许的土地指标内，合法合规的将储备地、划拨地等变为金光闪闪的出让地，最终使得资产负债表实现较为正向的调整。

对于，利润表，如果城投收入存在限制，可以通过土地一级开发等方式，获取收入，来源就是土地出让金。当然，实现收入同时，也可以实现一定的净利润，具体在这里就不展开了。

2、偿债

良好的资产负债结构本身已经起到了较大的增信作用，同时出让地如果是货真价实的，那么一方面，可以通过抵质押等方式进行融资，另一方面，必要的时候，可以把土地放到二级市场，通过转让资产，实现资金回流，进而增加偿债能力。

当然，对于出让地价值，在实务中需要关注点也不少，比如：出让地的位置、出让地产证办理手续是否齐备等。

囿于笔者学识有限，不足之处，欢迎批评指正。

如上，供参考。

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原标题：划拨地、出让地与城投

协议转让土地出让方式