作者：投拓江湖

来源：投拓江湖（ID：toutuoJH）

大家在日常的投资拿地工作中，经常会接触到一个概念，土地指标，土地增减挂钩等。这是个什么东西？能吃吗。今天这篇文章带你彻底弄清楚。

“土地指标”“占补平衡”“用地指标”“补充耕地指标”等概念，这些都是指标政策的内容。但是大家对这些概念的外延不甚清晰，这里给一个准确的定义，建设用地指标是国家对特定区域在特定期限内对建设用地总规模进行的规模、数量控制的指标。大家所接触到的上述概念，都是这一整套政策的内容。土地增减挂钩是土地指标政策的重要内容，但不是全部。

对建设用地的指标进行控制，是我国基于大的宏观考虑的政策。随着我国人口的持续增长，长期以来人多地少，粮食安全问题一直存在，特别是城市化，工业化的发展占用了大量的耕地资源。从国家层面出台相应的政策，保证18亿亩耕地数量红线不被突破，解决粮食安全问题。

国家层面的规范来讲，原国家计委、国家土地管理局于1987年下发《关于编制建设项目用地定额指标的几点意见》的通知（目前已失效），此文件属于典型的计划经济的产物，对单个项目所需的面积指标进行了规定。但是项目的指标需要根据多种因素来确定，提前规定显然不符合市场客观规律。后来对逐渐转变为对区域进行限制，特别是对省级单位进行数量调控。

一般来讲，各地的用地指标审批由省级政府进行管理，根据本省的土地利用总规划，省级政府对所辖范围内的县市进行指标分解，对一定期限内的建设用地进行指标总量的控制。

在总量指标控制下，对县市每年的新增的建设用地指标进行计划管理，在每年的实际工作中，对县级以上的地方政府的用地指标进行动态管理，即县市需要定期或不定期向省级政府申请报批用地指标。

如果超过总量指标控制的，不在审批范围，需要其他办法进行指标突破。

增量破局  指标占补平衡

根据《中华人民共和国土地管理法(2004修正)》第三十一条规定，国家实行占用耕地补偿制度即各级政府新征占用多少用作建设用地的耕地，相对应政府就应当划入相当数量和质量的耕地作为补充。使用指标的地方政府，应当开垦与占用数量和质量对等的耕地，如果没有开垦条件的，需要缴纳专项开垦费用，用于开垦新的耕地。

这里的耕地占用补偿制度，就是指标占补平衡。

新增建设用地指标的内含就是农业用地，未利用土地向建设用地的转变。当然，各级地方政府也会每年供给一定的新增建设用地指标配额，但是这条路是越来越窄了，从国家政策的大趋势来讲，节约集约用地是未来的方向。

有的地方农业用地和未利用土地较多，腾挪出富裕的指标，本区域无法完全使用的，会涉及指标的流转问题。

指标平衡主要是在省内进行，关于补充耕地指标的流转，很多省份都有明确的制度进行规定，例如安徽省早在2009年就发布了《安徽省易地调剂补充耕地指标储备暂行办法》及《安徽省补充耕地指标交易暂行办法》。目前从国家层面来讲，耕地的约束性指标以省一级单位为主体，即使没有颁布法律条文的省份，省内的补充耕地指标流动基本上无障碍。

跨省的指标补充，一般由省级部门向国务院提出，由国土资源部组织论证，原则上一年申请一次。从实际操作的角度讲，跨省的补充耕地指标流转的操作难度，远大于省内的流转。因此目前大部分的补充耕地指标流转，都在省内进行。

存量破局  土地增减挂钩

土地增减挂钩，指的是城镇新增建设用地指标的增加，与之相对应的就有相当数量的耕地数量的增加。“增”主要指的是城镇建设用地指标的增加，“减”主要指的是农村建设用地指标的减少。

具体操作来讲，就是拆除旧的农村建设用地地块（也就是农村宅基地），用于耕地复垦，集约整理增加的建设用地指标，定向用于城镇建设用地指标的使用。主要的开垦方式是，从村镇的宅基地中进行复垦，从而腾挪出相当数量的耕地。

增减挂钩是我们国家耕地占补指标平衡政策的延伸，这也就是很多并不在城市周边的乡镇，现在热衷于讲农民进行集中安置，建设集中安置小区让农民“上楼”的原因。

从政策的层面讲，目前国家并未建立统一的增减挂钩政策，各地的实际操作原则上还是试点区域，目前可依据的政策法规仍为2008年，国土资源部出台的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》。虽然2013年国土资源部将29个省份纳入土地增减挂钩试点省份，可知目前基本上大多数省份均被纳入了试点，并出台了各省的细节操作办法。

由于《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定拆迁的旧地块面积必须大于新建设地块的面积，而且在复垦耕地的数量质量必须得到提高。因此必然会涉及到富余的建设指标使用和流转的问题，多出的耕地指标可以用于占补平衡。

这种乡镇村庄的耕地增加，可以作为指标按一定的价格卖给建设用地紧缺的城市，城市耕地指标增加，就可以对应解决耕地减少的问题。这个指标交易往往是跨区域进行的，具体如下图所示。按照跨区域交易的不同，可以分为跨省，省内跨市，或者是市内跨区域三种。

存量破局  工矿废弃地复垦

这种操作一般只用于较为特殊的区域，正常情况下涉及较少，本文就不展开讲述了。

小结

在大型的勾地项目当中，土地占用面积较大，大概率会涉及到耕地占用的问题。除了需要在供地方式（例如点状供地）上进行创新外，还需要投资人员提前介入前期的项目规划编制调整，土地征收，土地整理等工作。其中不可避免的就是要涉及土地指标问题，如果土地指标不足，如何提前筹划，通过何种方式解决指标不足的问题，确保区域内有足够的建设用地指标。如果占用耕地，通过何种方式做到耕地指标占补平衡。

以上问题在大型勾地当中，是大概率会涉及到的，必须提前考虑。

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原标题：

拿地土地勾地