作者：吴志武

来源：中证鹏元评级

"主要内容

1、结存限额是地方债限额管理下的产物。2014年《预算法》修订以来，我国地方债限额管理已形成完整的体系，构成了地方债发行和使用的重要基础，具体包括以下几个方面：一是，地方债限额实行逐级下达。二是，地方债限额的确定体现逆周期调控思路。三是，地方债限额分配采用因素法。四是，地方债限额建立了回收-再分配调控机制。地方债结存限额是地方债限额与余额之差，目前地方债结存限额主要来自于置换债未用完部分和净偿还规模。

2、盘活结存限额是指在特殊的背景下，为了打破新增债券限额的限制，或者出于化债需要增加置换债的发行，通过利用结存限额增加新增债券或置换债发行的政策行为。截至目前，政策上多次对地方债结存限额进行大规模盘活。地方债结存限额是重要的财政政策资源，在特殊时期盘活结存限额，能够发挥出好钢用在刀刃上的重要作用，具体来看：一是，增加地方综合财力，缓解财政支出压力。二是，托底经济增长，扩内需促投资。三是，化解债务风险，清欠政府拖欠款。四是，配合其他政策工具，共同发挥特定作用。

3、地方债结存限额在关键时刻可以发挥特殊的作用，尤其是在当前的经济环境下，有必要更好地发挥其特殊的作用，具体来看：一是，目前结存限额规模已较小，未来需要注意“蓄水”，也即要扩充结存限额的规模。二是，提高结存限额资金的使用效益显得很关键。三是，从地区来看，结存限额可主要向经济大省倾斜，发挥经济大省挑大梁的作用。四是，盘活结存限额同时，还可以动用其他政策工具相配合，以实现稳增长。

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一、地方债结存限额的产生来源

1、地方债限额管理制度

结存限额是地方债限额管理制度下的产物。2014年修订后的《预算法》规定，“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。”自此，地方债限额管理制度得以确立，成为对地方政府债务风险进行管理的重要基础性制度。

目前，各国对政府债务的限额管理有比例限制和总量限额之分，比如欧盟对成员国政府债务的限额管理是根据成员国政府债务余额与GDP之比不得高于60%的比例进行，美国政府债务实施的是总量限额，即债务上限不得超过一定的水平，我国地方债限额管理也实施总量管理，地方债余额规模不得超出规定的上限，意在通过对地方债务规模的控制，防止地方超出预算外大规模的举债从而导致债务风险失控。

2014年《预算法》修订以来，我国地方债限额管理已形成完整的体系，构成了地方债发行和使用的重要基础，具体包括以下几个方面：

一是，地方债限额实行逐级下达。地方债总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，并报全国人民代表大会批准。省级地方政府新增地方债限额，由财政部在全国人大批准的总债务限额内分配确定，并报本级人大常委会批准。省以下市县级政府确需举借债务的，在省政府批准的限额内提出本地区当年举债计划，并报本级人大常委会批准，由省级政府代为举借。

二是，地方债限额的确定体现逆周期调控思路。年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额，或减去当年调减债务限额。当年地方债限额的确定体现逆周期调控思路，当经济下行压力大、需要实施积极财政政策时，适当扩大当年新增债务限额；当经济形势好转、需要实施稳健财政政策或适度从紧财政政策时，适当削减当年新增债务限额或在上年债务限额基础上合理调减限额。

三是，地方债限额分配体现正向激励原则，财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排，财政实力弱、举债空间小、债务风险高、债务管理绩效差的地区少安排。对省级地方政府新增限额的具体分配，是由财政部在全国人大批准的总债务限额内，根据各地区债务风险、财力状况等，并统筹考虑中央确定的重大项目支出、地方融资需求等情况，采用因素法测算确定。

四是，地方债限额建立了回收-再分配调控机制。为了健全地方债限额管理体系，提高地方债限额管理的精细化水平和实施效果，财政部建立了省级层面的回收-再分配机制，2020年财政部收回了河南、福建、宁夏和青海的债务限额分别为569亿元、106亿元、44亿元、5.2亿元。

2、结存限额产生来源

地方债结存限额是地方债限额的一部分，是限额与余额之差，因而，地方债限额、余额的变化都可以影响到结存限额。上文中已说明了每年地方债新增限额的确定过程，但这并不全面，因为地方债限额除新增限额外，还包括特定时期因开展地方债置换而安排的置换债额度，也即地方债限额既包括新增债额度，还包括置换债额度两部分。地方债余额则主要取决于存量地方债规模、新发规模和净偿还规模，净偿还规模为到期还本规模与借新还旧债券之差，假定存量地方债规模一定的前提下，新发规模和净偿还规模便是最重要的变量，新发债券规模越少、借新还旧越少、偿还债券越多，地方债结存限额也就越多，但这都取决于地方政府的意愿。

通过上述分析可知，地方债结存限额主要来自置换债剩余额度，新增债剩余限额以及净偿还规模。从置换债额度来看，一般置换债额度安排的时机都较为特殊，并不会年年都安排，截至目前置换债额度安排共两次。一次是2015年地方债制度正式确立当年，为了将存量地方债务中非债券形式的地方债用三年左右过渡时间置换成地方政府债券，2015年全国人大常委会批准地方政府债务限额为16万亿元，其中包含存量地方政府债务的额度15.4万亿元（包括2014年前地方政府债券余额1.16万亿以及被认定纳入地方政府的债务14.24万亿）和2015年新增债限额0.6万亿元。另一次是2024年，当年11月全国人大一次性新增了6万亿元地方债化债额度，用于从2024年到2026年每年2万亿元的置换隐债。从未用完部分来看，2015-2018年共发行置换债12.2万亿元，截至2018年底未用完部分将约2.02万亿元。虽还剩少量存量政府债务尚未置换为债券，但之后随着部分债务的到期偿还也释放了规模较小的结存限额。2024年置换债额度安排为6万亿元，由于2024年已用去2万亿元，今年2万亿元额度到目前也将近用完，因而，目前置换债额度已用将近4万亿元，未用完部分将近2万亿元。

从新增债额度来看，自2015年以来，除2022年新增债限额有所回落外，其他年份总体出现上升趋势。从新增债未用完部分来看，2021年之前每年新增债未用完部分规模均不多，仅2020年剩余规模超过千亿，其他年份则仅剩少量额度，而自2022年起，每年发行的新增债券均超过当年新增限额，到2024年末每年新增限额减去新增债[1]的未用完部分累计为-2539亿元。

从净偿还规模来看，2015年到2024年间，净偿还规模总体出现上升趋势，主要原因是由于地方债规模不断扩大，到期规模较多，尽管地方借新还旧率（借新还旧债券与到期规模之比）有所波动，但不影响净偿还规模出现总体上升。2018年前，地方债净偿还规模均为地方债到期规模，但2018年开始地方债出现借新还旧债券，导致当年净偿还规模大幅下降，随后出现回升，到2024年净偿还规模上升到4157亿元，自2015年到2024年间因净偿还获得的地方债结存限额空间大约为2.8万亿元。

因而，通过上述分析可以看出，由于新增债未用完限额到目前为负，地方债结存限额主要来自于置换债未用完部分和净偿还规模。

二、盘活结存限额的意义

1、结存限额盘活主要事件

盘活结存限额是指在特殊的背景下，为了打破新增债券限额的限制，或者出于化债需要增加置换债的发行，通过利用结存限额增加新增债券或置换债发行的政策行为。截至目前，政策上多次对地方债结存限额进行大规模盘活：

第一次是2022年9月，国务院召开常务会议明确，依法盘活地方2019年以来结存的5000多亿元专项债限额，70%各地留用，30%中央财政统筹分配并向成熟项目多的地区倾斜。各地要在10月底前发行完毕，优先支持在建项目，年内形成更多实物工作量。5000多亿元专项债结存限额重点投向交通、能源、农林水利等基础设施，以及新能源和新型基础设施项目，以巩固经济回升基础。

第二次是2023年，随着当年7月“一揽子化债方案”的提出，自9月开始到年底发行了近1.39万亿元的特殊再融资债券以置换隐性债务，这个特殊再融资债券的额度主要来自地方债结存限额。

第三次是2024年第四季度，据财政部透露，中央财政当时动用了4000亿元地方债结存限额，主要用于补充地方综合财力，有力支持“三保”（保基本民生、保工资、保运转）等重点支出。

第四次是2025年10月，财政部在新闻发布会上宣布，中央财政将从地方政府债务结存限额中安排5000亿元下达地方，除用于补充地方政府综合财力，支持地方化解存量政府投资项目债务、消化政府拖欠企业账款外，还安排2000亿元额度专项用于经济大省符合条件的项目建设，精准支持扩大有效投资，更好发挥经济大省挑大梁作用。

2、盘活结存限额的重要意义

在地方债限额管理制度下，地方债结存限额是重要的财政政策资源，在特殊时期盘活结存限额，能够应对特殊的经济局面，发挥出好钢用在刀刃上的重要作用，具体来看：

一是，增加地方综合财力，缓解财政支出压力。近年来由于经济增速放缓，一般公共预算收入增速下降，同时，受房地产市场陷入低迷影响，政府性基金收入出现大幅下降，导致地方财政支出压力上升。在此背景下，地方债结存限额的使用可以一定程度上弥补地方政府收支缺口，保障重点领域的支出，有利于缓解地方财政收支压力。

二是，托底经济增长，扩内需促投资。地方债是地方政府加杠杆、扩信用、促投资的重要工具，地方债用于交通、能源、农林水利等基础设施建设领域，可以托底经济增长，发挥重要的逆周期调控作用。而近年来经济下行压力加大，甚至特定时期还可能出现加速下行风险，在此背景下，通过盘活地方债结存限额，有利于克服地方债新增限额的不足，在关键时期能够发挥关键作用，是宏观调控政策备用箱中重要的救急工具。

三是，化解债务风险，清欠政府拖欠款。由于置换债额度的安排时机上较为特殊，不像新增债券限额年年都会安排，但地方政府一直都有化债的需要，自2019年隐债置换以来，地方债结存限额便为地方化债提供了较大的空间。更重要的是，由于近年来经济增速放缓，财政收支压力突出，地方债风险在特定时期还可能会有所加剧，在此背景下，通过盘活地方债结存限额用于化债，有利于化解地方债危机，防范金融系统性风险。比如2023年在地方债务风险变得突出的背景下，中央提出了一揽子化债方案，并相应增加了1.3万多亿元的置换债即特殊再融资债券的发行，有力地化解了当时地方面临的债务风险。

四是，配合其他政策工具，共同发挥特定作用。盘活地方债结存限额是特定时期发挥特殊作用的重要政策工具，但地方债结存限额规模较小，在特殊时期单独使用，其作用仍可能会受限。为了充分实现政策目标，将地方债结存限额这一工具与其他政策工具相配合使用，可以发挥更好的作用。比如此次5000亿元结存限额盘活，便与5000亿元新型政策性金融工具一起使用，共同实现“巩固经济回升向好态势，有力支持地方完成今年经济社会发展目标任务”的政策目标。

三、当前地方债结存限额有何特点？

1、当前地方债结存限额规模相对较小

地方债结存限额是限额与余额之差。自2015年以来，结存限额呈现出扩大到收窄的特征，其分水岭是2020年。2020年地方债结存限额达到3.15万亿元的高峰，同年新增债务结存限额即新增债限额减去新增债券发行额后的剩余结存限额也达到1775亿元的高峰，反映出地方债结存限额的积累。但2020年以后，随着新增债结存限额的减少，以及置换隐债等的政策需要，地方债结存限额也出现减少。到2024年，经全国人大批准的全国地方政府债务限额52.79万亿元，年末地方政府债务余额47.54万亿元，地方债结存限额为5.25万亿元，扣除掉其中包括2025年和2026年共计4万亿元固定用于隐债置换的置换债限额，实际结存限额为近1.25万亿元。因而，最近动用5000亿元结存限额不会导致地方债余额超过限额，但如果今年新增债券限额也全都用完，净偿还规模为零的话，则到年末结存限额将为0.75万亿元，地方债结存限额将出现大幅减少。考虑到目前地方政府财政收支压力较大，地方政府新增债券或减少偿债的意愿均较高，可以预计未来能够盘活的地方债结存限额也将大幅减少。

2、专项债务结存限额大于一般债务结存限额

从债券类型上，专项债结存限额略大于一般债。2024年末，一般债务限额17.3万亿元，一般债务余额16.7万亿元，剩余空间0.56万亿元，专项债务限额35.5万亿元，专项债务余额30.8万亿元，扣除未来两年4万亿元隐债置换额度，剩余空间0.68万亿元。但对比一般债与专项债限额的使用率[2]来看（见图一），2020年前，一般债限额的使用率高于专项债，也即一般债结存限额与一般债限额之比要小于专项债，而2021年始则低于专项债，也即一般债结存限额与一般债限额之比要高于专项债，这反映出2020年后专项债的作用相比一般债较为突出，导致对专项债限额的使用率较高。总体来看，专项债结存限额大于一般债主要原因：一是与每年新增专项债限额规模较大有关，每年新增专项债限额均远大于一般债限额；二是，与专项债发行审批较严有关，专项债项目要求收益能够自求平衡，这在一定程度上限制了专项债的发行。

3、结存限额在地方之间分布不平衡

结存限额在地区之间分布不平衡，东部发达地区省份剩余空间较大。具体来看，截至2024年末，北京、上海、江苏、湖北剩余空间分别为1223.49亿元、1204.32亿元、936.63亿元、822.59亿元，居前4位，其他省份均在600亿元之下，青海、黑龙江、重庆、西藏分别为46.37亿元、61.86亿元、58.68亿元、16.47亿元，居于后四位，其他省份均在100亿元之上。

地方债结存限额地区之间分布不均衡，主要受到三个因素的影响：一是，地方政府财政实力，像北京、上海、江苏等地，由于财政自给率相对较高，有充足的财力满足财政支出的需要，因而，地方债限额未用完部分也较多。另外，自身财力资源虽有限，但却能获得中央较大规模的转移支付，从而也能够满足财政支出的需要，也会剩余较多的地方债限额，像湖北、四川和新疆每年获得中央的转移支付额度均较大。二是，财政支出扩张是否克制，由于地方债是满足财政收支缺口的主要工具，因而，财政支出保持相对克制的地方未用完的地方债限额也会相对较多。三是，限额回收-再分配机制也一定程度上影响到地方之间结存限额的分布。

四、对盘活结存限额政策的思考

地方债结存限额是重要的财政资源，是地方债超新增限额使用重要的蓄水池，在关键时刻可以发挥特殊的政策作用。因而，如何盘活使用地方债结存限额是一个具有意义的重要话题，对此我们认为：

一是，目前结存限额规模已较小，未来需要注意“蓄水”，也即要扩充结存限额的规模。目前结存限额的来源主要是2015年置换债额度未用完部分以及净偿还规模，新增债不仅没有提供结存限额，相反还挤占了这部分资源。此次5000亿元结存限额盘活后，地方债结存限额规模已较小，未来需扩充结存限额的规模。但从置换债角度已难以提高结存限额，预计2024年新增的6万亿元置换债额度将会如期用完，且地方财政收支压力较大，净偿还水平也难以提升。在此背景下，考虑到目前地方债风险总体可控，未来可以适当提高新增债限额，这既可以让地方有充足的地方债额度使用，也无需临时动用结存限额，由于额度充足，在地方政府未用完地方债额度的情况下，剩余的地方债限额则可以作为“蓄水”。

二是，由于地方债结存限额存在地区之间分布不均，将会限制结存限额资金可能发挥的作用。从目前来看，由于经济大省地方债结存限额较多，在应对经济下行局面时，可将结存限额主要向经济大省倾斜，从而发挥经济大省挑大梁的作用。比如，此次动用结存限额，新安排了2000亿元专项债券额度，专门用于支持经济大省投资建设。但站在化债的角度，这却不利于动用结存限额进行化债，因为经济欠发达省份结存限额相对较小，但其债务风险较高。因而，要改变这一局面，只能发挥限额回收——再分配机制的作用，也即只能将结存限额从结存限额较多的省份重新分配给限额较少的省份，但这可能会引起经济发达省份的反对。

三是，应对经济下行局面，提高结存限额资金的使用效益显得很关键。由于每次盘活的地方债结存限规模较小，要发挥结存限额稳增长的作用，提高结存限额资金使用效益便显得很关键。第一，相比民生支出，交通、能源、农林水利、市政建设等基础设施建设对经济增长的带动力更强，结存限额资金要重点用于这些领域。第二，应充分发挥结存限额的杠杆作用，撬动更多的资金参与，在目前的地方债制度下，重点是将结存限额资金用作专项债项目资本金。第三，结存限额要充分发挥稳增长、稳投资、稳预期的作用，也应当早发行、早使用、早见效。第四，由于东部经济发达地区债务资金使用效益高，应当将结存限额重点向东部地区倾斜。

四是，盘活结存限额同时，还可以动用其他政策工具相配合，从而可以充分发挥多种政策工具的合力。比如，2023年一揽子化债方案推出，除了动用结存限额外，还采用了金融化债政策，也即通过金融机构展期、重组债务等方式。而此次为了实现稳增长的目标，除了盘活结存限额，还配合有5000亿元新型政策性金融工具，以共同实现“巩固经济回升向好态势，有力支持地方完成今年经济社会发展目标任务”的政策目标。因而，盘活结存限额同时，通过动用其他政策工具，可以发挥更大的合力，以更好地实现政策目标。

[1] 2024年末新增限额不包括6万亿元置换额度。

[2] 一般债或专项债限额的使用率为一般债或专项债余额与相应的一般债或专项债限额之比值

作者|吴志武

部门|中证鹏元 研究发展部

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原标题：地方债结存限额的产生、作用及政策思考

地方债财政政策结存限额