作者：高慧珂

来源：中证鹏元评级

"主要内容

2025年国标体系落地后，各省市公共数据授权运营模式以整体授权为主，辅以分领域+依场景授权，兼顾统一管理与灵活应用。实践中，采用整体授权模式的地区中，多采用分级授权（一级运营机构+二级开发机构）方式，将资源开发利用分为两个阶段。一级开发阶段采用整体授权模式授权给运营机构，以实现高效、统一管理。二级开发阶段由一级运营主体按照准入条件选择，通过分领域授权模式或依场景授权模式引入更丰富多元的参与主体。

地方国企参与路径有二：其一，整体授权/一级授权运营机构，可以比喻为公共数据授权运营的“链主”。当前整体授权/一级授权运营机构以各地国资数据集团为主。对于尚未确定当地公共数据授权运营机构，或尚未组建市级数据集团的地级市来说，有意愿、能力的地方国企可以积极参与组建数据公司，并争取获得当地公共数据整体授权运营资格，可以与专业数据服务商合作组建，有助于补齐数据治理与产品开发能力。但是，绝大多数地区公共数据整体授权/一级授权运营机构仅1家，获得难度较大，也有部分地区（如山东省的济南、滨州等地）整体授权运营机构为多家。其二，公共数据二级开发机构，二级开发机构通常由一级运营机构在实施机构的指导下分领域或分场景按条件遴选，通常是地方国企、科技型企业、数据商等类型的机构。对于地方国企而言，可以更加积极争取自身业务领域公共二级开发机构资格。对于区县级不设本级一级运营主体的，区县级地方国企也可以积极争取市级公共数据二级开发机构资格。

地方国企参与公共数据授权运营的意义主要在于：首先，释放公共数据“乘数效应”，给数字经济“加杠杆”。其次，公共数据产品交易收益可以成为地方财政非税收入新渠道，反哺数据要素生态建设。最后，对地方国企自身而言，提升数据治理能力，探索数据要素市场化蓝海中新赛道。关于入表，此前有部分企业将基于授权的公共数据加工形成的数据产品入表，但是需要注意的是，2025年12月24日，财政部、国务院国资委、金融监管总局、证监会四部门联合印发《关于严格执行企业会计准则 切实做好企业2025年年报工作的通知》（财会〔2025〕33号），该通知将“数据资源入表”被列为重点关注领域，此后基于授权运营的公共数据加工形成的数据产品能否入表需要更加谨慎。尤其应关注的是，授权运营企业通常不享有数据“所有权”，而是数据使用权和经营权，能否满足“拥有或控制”的资产确认条件。

"

一、公共数据及其授权运营机制

根据《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》等政策，公共数据是各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的数据。2024年-2025年，公共数据开发利用“1+3”体系落地（即《关于加快公共数据资源开发利用的意见》、《公共数据资源登记管理暂行办法》、《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》、《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》），根据政策，公共数据有三种利用方式：共享、开放、授权运营。对于公共数据授权运营，2024年之前，部分地方探索先行，“1+3”体系落地后，各地依照国标全面落地，并完善相关制度。根据国家数据局发布的《数字中国发展报告（2025 年）》，全国已有25个省（自治区、直辖市）实质性开展授权运营，累计发布四批次共100个公共数据“跑起来”示范场景。

公共数据授权运营模式包括整体授权、分领域授权或依场景授权。整体授权有助于对授权运营机构进行监管，且有利于跨部门公共数据资源融合全面开发；分领域授权按行业授权给行业内的运营机构，由更熟悉行业环境的机构进行数据的深度开发；依场景授权面向具体应用场景数据开发。2025年国标体系落地后，各省市公共数据授权运营模式以整体授权为主，辅以分领域+依场景授权，兼顾统一管理与灵活应用。以温州市公共数据授权运营模式的变迁为例，2023年9月温州市人民政府印发《温州市公共数据授权运营管理细则（试行）》，明确授权方式为：坚持“无场景不授权”，结合具体应用场景确定授权运营领域与授权运营单位，即依场景授权模式。2025年上半年，温州市审计局在市本级预算执行和决算草案编制情况审计中，重点关注数据资产管理试点开展情况，发现因授权运营模式探索不到位，存在市级公共数据授权运营数据错配、落地运用有限等问题，该审计意见推进温州市公共数据授权运营模式升级。2025年10月，温州市数据局、温州市人工智能局联合印发《温州市公共数据资源整体授权运营实施方案》，明确温州市公共数据资源授权运营模式变更为“管住一级、放活二级”的整体授权模式，一级运营机构对授权范围内的数据开展清洗、转换和关联等治理工作，形成可供二级开发机构用于场景建设的数据产品，二级开发机构基于特定应用场景与一级运营机构建立合作关系，签订场景合作协议，对一级运营机构交付的公共数据产品和服务进行增值开发，并依照合作协议和相关规定，接受一级运营机构监管管理。

实践中，采用整体授权模式的地区中，多采用类似当前温州模式的整体授权（分级授权）（一级运营机构+二级开发机构）方式，将资源开发利用分为两个阶段，例如江苏、福建、安徽、河南等地。这一模式下，一级开发阶段采用整体授权模式授权给运营机构，以实现高效、统一管理，二级开发阶段由一级运营主体按照准入条件选择，通过分领域授权模式或依场景授权模式引入更丰富多元的参与主体。例如，温州市数据安全服务有限公司（温州数据集团下属）为温州市公共数据整体授权运营机构，与相关领域的二级开发机构合作负责各自领域的公共数据二级开发，金融领域的二级开发机构为温州市大数据运营有限公司，社交交友领域的二级开发机构为浙江众成科技有限公司，交通运输领域的二级开发机构为金润国交数据科技（温州）有限公司。

二、 地方国企参与公共数据授权运营的途径

由于目前多数地区公共数据授权采用整体授权（分级授权）的模式，故本文以该模式为例来探讨地方国企如何参与其中。

（一）公共数据整体授权/一级授权运营机构

整体授权/一级授权运营机构可以比喻为公共数据授权运营的“链主”，具体职责多为：承担授权运营平台开发建设、日常运营、运行维护；遵循“原始数据不出域、数据可用不可见”的原则在授权运营管理平台内对授权运营的公共数据进行加工处理，形成初级数据产品和服务，部分数据产品和服务进入市场流通交易，部分提供给二级开发机构进行再开发（不得直接或间接参与授权范围内已交付的公共数据产品和服务再开发）；二级开发主体的选择与管理等。一级运营机构可以获得公共数据授权运营收益，收入按照“补偿成本、合理盈利”的原则核定最高准许收入。

当前公共数据整体授权/一级授权运营机构以各地国资数据集团为主。2021年以来，各地通过新设成立、整合重组等方式成立地方数据集团，公共数据授权运营普遍是各地数据集团的业务之一。根据上海数据研究院发布的《全国数据集团发展蓝皮书2025》，截至2025年9月，全国已组建29家省级数据集团（除西藏外实现全覆盖）和187家市级数据集团（覆盖率达64%），其中，东北、西部市级数据集团覆盖率较低。对于尚未确定当地公共数据授权运营机构，或尚未组建市级数据集团的地级市来说，有意愿、能力的地方国企可以积极参与组建数据公司，并争取获得当地公共数据整体授权运营资格，可以与专业数据服务商合作组建，有助于补齐数据治理与产品开发能力。绝大多数地区公共数据整体授权/一级授权运营机构仅1家，因此地方国企获得一级授权运营身份的难度较大，也有部分地区（如山东省的济南、滨州等地）整体授权运营机构为多家。

一级授权运营机构按照当地《公共数据资源授权运营实施方案》等政策以公开招标、邀请招标、谈判等公平竞争方式依法确定，遴选公告中会列明授权运营模式、申报条件，授权运营期限、遴选方式与程序等。对于授权运营机构的要求通常包含基础资质要求和技术安全要求两个方面，以巴中市为例，对授权运营机构的要求如下：1）具备良好的财务状况及信用记录。具备持续开展公共数据运营、平台运维、技术研发、安全保障的足额自有资金或稳定投融资渠道，能够保障授权运营全周期人员、设备、技术、应急处置等各项成本支出，具备抵御运营风险的资金实力。近3年在“信用中国网站”“中国政府采购网”“国家企业信用信息公示系统”无异常记录，法定代表人无失信记录。2）具备支撑授权运营的场地与技术能力。具备支撑授权运营的固定场所和能满足运营需求的软硬件设施。具备与授权运营规模相匹配的专业技术团队，团队项目负责人、技术负责人具有全国计算机技术与软件专业技术资格（水平）考试信息系统项目管理师证书或信息化、大数据领域相关高级工程师职称，其他人员具有3年以上数据技术领域工作经验。3）具备成熟的安全保障能力。近3年无网络安全、数据安全事件和个人信息保护违法记录。具备数据脱敏、访问控制、日志审计等安全技术工具与方案，拥有符合国家标准的安全防护体系。授权运营平台须按照网络安全等级保护2.0标准达到第三级保护要求，完成等保备案及每年度等保测评。4）具备较强的数据治理、技术开发、安全保障和运营管理能力。5．符合法律法规和上级有关文件中关于运营机构的其他要求。

对于区县级而言，目前多数地区公共数据授权运营统筹到省、设区市两级，区县级不设本级一级运营主体，如《江苏省公共数据授权运营管理暂行办法》中明确“省、设区的市人民政府授权本级数据主管部门试点确定本级运营主体”，但是根据公开资料湖北省、河北省部分区县级设本级一级运营主体，如湖北大治市阳新县、河北保定市望都县和高阳县等。

（二）公共数据二级开发机构

公共数据二级开发机构通常由一级运营机构在实施机构的指导下分领域或分场景按条件遴选。以江苏省扬州市为例，二级开发主体应满足以下要求：1）经营状况良好，单位及其法定代表人无重大违法记录，未被列入失信被执行人名单，单位未发生过重大数据安全事件；2）具备满足公共数据授权开发所需的办公条件、专业团队和技术能力，包括但不限于技术、运营、管理人员等；3）具有数据安全负责人和管理部门，具有公共数据授权开发内部管理和安全保障制度；4）具备接入电子政务外网的环境和条件，具备对公共数据获取、管理和应用的软硬件环境；5）具有符合网络安全和商用密码等评估要求的运营资质和运维经验；6）市数据主管部门会同相关单位研究确定的其他条件。二级开发主体遴选流程：1）一级运营主体发布公共数据授权开发公告，明确二级开发主体申报条件等内容；2）授权开发申请单位在规定时间内向一级运营主体提交申请；3）一级运营主体对授权开发申请单位进行资格审查，组织专家组进行综合评审，评审结果应及时向社会公开；4）在确定二级开发主体后，由一级运营主体与二级开发主体签订授权协议，签订协议后由授权二级开发主体开展开发工作。

二级开发机构拿一级运营机构交付的数据产品，再加上自有数据做具体分领域或分场景的数据资源再开发后向社会提供。二级开发机构通常是地方国企、科技型企业、数据商等类型的机构。对于地方国企而言，如前文所述多数地区整体授权/一级授权运营机构具有唯一性，争取难度较大，因此可以更加积极争取自身业务领域公共二级开发机构资格。对于区县级不设本级一级运营主体的，区县级地方国企也可以积极争取市级公共数据二级开发机构资格。

案例一：南京市公共数据授权运营采用整体授权（分级授权）模式，一级运营主体为南京市大数据集团有限公司，二级开发主体按领域（如金融、医疗、城市治理等）公开征集，截至2026年9月16日，共征集金融领域开发主体19家；医疗领域开发主体8家；城市治理领域开发主体24家。其中，南京浦口城乡建设集团有限公司和南京城建城市运营集团有限公司获得金融领域级开发主体资质，南京浦口交通建设集团有限公司获得城市治理领域二级开发主体资质。截至目前，南京城建城市运营集团有限公司已完成江苏省工程建设项目信息查询、工程勘察资质查询等数字产品，南京浦口城乡建设集团有限公司已完成检测机构备案证书产品和建设工程质量检测机构资质证书信息查询两款数字产品。

案例二：2026年8月，黄石市本级及大冶市、阳新县公共数据资源授权运营机构——黄石市国投数字产业集团有限公司、湖北鄂东数字集团有限公司、阳新县城市数字产业有限公司开展了黄石市公共数据资源授权运营数据产品开发商招募工作，招募领域为金融服务、医疗健康、城市治理、低空经济、人工智能、交通运输、建筑工程等，根据招募结果，27家机构入选，其中入选的黄石全域低空经济发展有限公司（低空经济领域）、黄石市东楚优材供应链有限公司（建材领域）是黄石产投控股集团有限公司分别于2025年投资设立的一级子公司和二级子公司，黄石市智行路安技术有限公司（交通领域）是2026年地方国资（黄石国投数字集团、黄石东楚交投建材）+头部技术企业共同出资设立。

三、 地方国企参与公共数据授权运营的意义

首先，释放公共数据“乘数效应”，给数字经济“加杠杆”。公共数据作为数字经济时代的核心生产要素，其规范、安全、高效的运营对于推动城市治理现代化、赋能产业转型升级、提升民生服务水平具有至关重要的作用。地方国企经授权后，对公共数据进行清洗、治理、加工，把“沉睡数据”变成有价值的数据资源，在金融、医疗、交通、政务等重点领域推动数据跨行业复用，以企业信用评价、商保核赔、智慧出行、核验服务等场景为切口，用公共数据给数字经济“加杠杆”。例如，南京市鼓楼高新科技发展集团有限公司开发的三款公共数据产品：区域高血压人群体检数据集、区域糖尿病人群体检数据集、区域人群健康档案数据集，三款公共数据产品可为医学研究、公共卫生决策、疾病预防控制、个性化健康管理服务、保险辅助决策等场景提供有力支撑，激发疾病预防、科研创新和公共治理的“乘数效应”。

其次，公共数据产品交易收益可以成为地方财政非税收入新渠道，反哺数据要素生态建设。公共数据产品交易金额中，扣除数源单位数据治理费、运营服务费、加工开发成本等之后，剩余收益按非税收入缴入国库，实现“公共数据→产品→交易→财政→反哺数据要素生态建设”闭环。例如，2026年3月26日，衡水市首笔公共数据产品——“衡水教资核验场景服务”（教育部门/政务侧持有的教资基础信息，经脱敏脱密、加工治理，做成数据产品）完成交易，成交额为9.75万元，扣除运营服务费后，公共数据收益以非税收入缴入国库。

最后，对地方国企自身而言，提升数据治理能力，探索数据要素市场化蓝海中新赛道。通过参与数据授权运营，提升自身数据治理、数据产品化和场景培育能力，培育新的增长曲线，探索数据要素市场化蓝海中新赛道。例如，前文提到的南京城建城市运营集团有限公司，是南京市城市建设投资控股（集团）有限责任公司旗下以“打造数据价值的创造者和数据资产综合运营商”为目标的子公司，获得南京市金融领域公共数据授权运营二级开发主体，开发形成公共数据产品，构建起体系化的数据运营服务能力。

关于入表，此前有部分企业将基于授权的公共数据加工形成的数据产品入表，例如，济南财金数字科技有限公司（简称“财金数科”）（成立于2023年，由济南财金投资控股集团有限公司100%控股）是济南市公共数据授权机构之一，财金数科利用大数据、区块链、人工智能等前沿技术，对济南市公共数据进行了质量探查与数据挖掘分析，通过选取济南市企业公积金、医保、社保等核心数据进行深度清洗、脱敏加工及结构化处理，成功打造具备市场应用价值的标准化数据产品——“济南市小微企业职工保障性待遇评价数据集”。该数据集基于金融信用评价体系对数据进行深度加工，从时间、行业等多个维度，对小微企业缴纳的连续性、波动性以及增长性进行全方位分析，精准刻画企业经营状况和信用水平，为金融机构营销获客提供有力的数据支撑，同时，还可为金融机构判断小微企业经营情况、贷中监管提供关键指标支撑，助力金融机构精准决策，降低风险，让更多小微企业获得更加便捷、优质的金融服务。该数据产品2025年初实现入表。但是需要注意的是，2025年12月24日，财政部、国务院国资委、金融监管总局、证监会四部门联合印发《关于严格执行企业会计准则切实做好企业2025年年报工作的通知》（财会〔2025〕33号），该通知将“数据资源入表”被列为重点关注领域，此后基于授权运营的公共数据加工形成的数据产品能否入表需要更加谨慎。尤其应关注的是，授权运营企业通常不享有数据“所有权”，而是数据使用权和经营权，能否满足“拥有或控制”的资产确认条件。

作者 I  高慧珂

部门 I 中证鹏元 研究发展部

注：文章为作者独立观点，不代表资产界立场。

题图来自 Pexels，基于 CC0 协议

本文由“中证鹏元评级”投稿资产界，并经资产界编辑发布。版权归原作者所有，未经授权，请勿转载，谢谢！

原标题：公共数据授权运营——地方国企参与数字经济系列报告一

地方国企公共数据授权运营