高债务率≠违规举债，地方举债的五个风险

杨老师的基建课堂

2020-09-24 12:09
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举债不可怕，但要留意五个风险。

作者：杨晓怿

来源：杨老师的基建课堂

近日，中国纪检监察报通报了一些地方政府违规举债、盲目建设的典型案例：

独山县委原书记潘志立在缺乏调研、论证的情况下，急功近利，盲目融资举债用于毋敛古城、水司楼、赛马场等工程建设，地方债务规模过大、债务风险突出，有的工程最终成为烂尾工程；

河北省衡水市景县为举办第四届衡水市旅游产业发展大会，安排了景州塔景区提升项目、大运河景观廊带、董子文化小镇等11个重点项目，计划投资超过2.63亿元，其中6个项目没有预算，拟通过申报专项债券或一般债券解决约1.45亿元；

陕西省西安市长安区环山路沣峪口转盘的西南、东南、东北方向，有人造的3座数米高“小山”。“山体”所用土方均由别处运来，绿化后堆积的景观石总数逾670块，大的重数十吨，小的也有1吨重；

甘肃省榆中县花费巨资，在栖云北路与312国道交汇处、栖云北路入城口处建设了两座高28米、宽145米的秦汉仿古城门。

并且，随着近期地方债务风险日渐上升，地方政府举债建设再次成为敏感问题，尤其是债务率较高的地区如履薄冰，甚至对合法使用的地方专项债券以及企业融资行为都开始有所限制。

但是，无论是纪委通报还是金融监管、财政督查，针对的并非债务本身，而是举债与花钱过程中的违法违规问题；高债务率并不等于违规融资；地方发展仍然是离不开合法合规举债的。举债过程中产生的主要风险与问题聚集在以下五方面：

一是项目未经科学论证、存在盲目投资。

独山县的400亿债务之所以成为舆论焦点，与大量盲目投资有很大关系。这一现象也并非孤例，在许多地方都存在一些脱离地方实际的项目，尤其是中西部地区的产业基础、旅游发展还很薄弱，注定无法跨越式发展。

由此，许多举债建设的“超前”项目就产生了很大的问题，既涉及到债务无力偿还、产生财政资金浪费、加重地方债务负担；又使地方政府浪费了发展机会，错失发展基础产业、跑赢周边地区的时间窗口期。

因此，这类盲目建设的现象将是纪委、财政重点督查的对象；国家发改委也通过前期工作的改革，促使地方政府更科学、引入专业机构来辅导重大决策，避免地方闭门造车。

二是决策过程违反规定，政治纪律缺失。

在纪委通报的典型案例中，有不少是强势的一把手，这就导致了另一个敏感问题：强势一把手搞“一言堂”，项目决策过程违反规定，政治纪律缺失。

据贵州省纪委监委办案人员介绍，在潘志立看来，自己认定的事就是“命令”，而下面干部也普遍认为，他是县里一把手，有权决定县里所有的事。在独山县，重大事项决策基本由潘志立一人说了算，项目只要他拍板就开工建设，全然不顾设计、预算、审计环节缺失，导致独山县违法违规占地达2.8万亩，国有资产损失超10亿元。曾与潘志立“搭过班子”的梁嘉庚也被通报对党中央关于脱贫攻坚重大决策部署置若罔闻、自行其是，不顾群众意愿，违反议事规则，拍脑袋决策。

因此，在排查风险、倒查责任的过程中，项目决策过程就显得尤为重要。决策依据、决策过程，都要规范，一个都不能少。

三是申报资金脱离实际，违规挪用资金。

自从财政部要求“财政要过紧日子”后，地方财政就面临着许多资金困难的状况；这一局面在今年上半年尤为明显，导致许多地方政府开始“拆东墙补西墙”，通过申请专项资金、专项债券再进行“挪用”，

以满足资金需求。

在今年7月财政部发布的《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94 号）中，就着重提到严禁将新增专项债券资金用于置换存量债务，决不允许搞形象工程、面子工程。新增专项债券资金依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息等，严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴等。同时，坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目。

加上新《预算法实施条例》的落地和趋严的资金监管，违规挪用资金被查处的可能性日渐增大，尤其在“疫情经济”过后、排查资金宽松风险之时，挪用资金将成为监管的重点。

四是投向政绩面子工程，盲目浪费资金。

自2013年全面深化改革以来，地方政府已禁止兴建各类楼堂馆所，各种面子工程、政绩工程也成为批评的重点对象；近年这一趋势有收紧之势，开始从思想上要求地方政府行“朴实”之作风。

但是，在前几年的旅游城市、夜间经济建设热潮中，仍有许多地方政府盲目投资亮化工程，称之为“提升城市形象”；还有一些地区盲目造景、投资绿化与奇石，如今也都纷纷成为了典型案例。

在地方债务率普遍较高、财政部三令五申要求“过紧日子”时，地方政府投资要求的是“把钱花到刀刃”上，而不是花钱打扮城市形象、盲目投资。更何况，亮化、绿化、石材早已成为腐败的重灾区，纪委点名之含义，颇为深刻，值得重视。

五是债务成本存在问题，推高偿债压力。

在地方发展的过程中，举债是必然的。但在举债过程中，大量的资金流通也伴随着许多利益，成为了又一风险高发区。近年来，在地方融资过程中出现的违法违规案例高发，既涉及地方领导干部，也涉及国有金融企业的“职务侵占”。

尤其是部分资金成本较高、偏离市场成本的债务，在推高地方偿债压力、形成债务风险的同时，也往往成为纪委与监管的焦点。

在积极财政与“内循环”战略的双重助推下，地方政府投资又将迎来新一轮高峰；在这个时间点复习一下违规融资可能产生的问题、以史为鉴，有助于避免重蹈覆辙，不再成为下一个典型案例。

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