ABO片区开发，是否属于隐性债务？

杨老师的基建课堂

2021-06-03 10:33
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限制债务重要，但不能因噎废食

作者：杨晓怿

来源：杨老师的基建课堂（ID：msyangteacher）

ABO，即授权(Authorize)-建设(Build)-运营(Operate)模式，是近期许多地方政府广泛用于片区开发项目、大型基础设施项目包的一种模式。但是，由于这些项目中涉及到许多政府权责范围内的公益性基础设施，以及项目实施过程中涉及社会资本投资建设，采取ABO模式实施的片区开发项目是否涉及政府隐性债务的讨论颇多。

那么，ABO项目究竟是否属于隐性债务？又该如何规避隐性债务的嫌疑呢？

坚持“政企分离”，理顺合作框架

在甄别政府隐性债务的过程中，核心判断的关键在于“是否产生了地方财政的付款义务”；因此，如果政府直接采用ABO模式、将片区开发项目的开发权等权益直接授予了社会资本，由于其中存在属于政府投资责任内的公益性基础设施、或将财政直接付费作为项目收益来源的，自然踩到了政府隐性债务的红线。

因此，要解决这个问题，必须从结构设计上入手，在坚持“政企分离”基础上，由政府授权本级国资委下属的国有企业作为片区开发的市场化运作主体，将片区开发项目明确属性、作为市场化封闭式运作的企业投资项目。通过“政企分离”的形式，将项目与财政付款义务进行分离，避免涉及地方隐性债务。

在项目性质上，就将整个片区开发项目的性质与地方财政进行分离；然后由被授权的国有企业进行市场化的运作、基于企业主体选择相应的合作伙伴。如此一来，选择合作伙伴或者产生对应的付款义务，都是企业行为而非政府行为。

构建收益自平衡，划清债务界限

在遏制政府隐性债务不增加的情况下，地方政府投资项目纷纷开始要求“项目收益自平衡”；如地方专项债券，同样是通过这种形式在举债的同时不增加地方财政的负担。因此，对于片区开发项目来说，是否实现资金自平衡、是否不增加地方政府的付款压力，同样是避免隐性债务的核心因素。

这就要求地方政府与国有企业在运作片区开发项目时，对项目的收益来源进行梳理，并灵活运用实施主体的企业性质，对产业基础设施项目、配套开发项目进行投资；通过片区内的收益权与开发权，实现资金的总体平衡。在不增加、不固定地方财政支出的前提下，隐性债务的嫌疑自然得以洗清。

同时，也应当注意地方政府应当与片区开发项目融资产生的负债划清界限；地方政府不得以任何形式对片区开发项目进行担保或进行兜底承诺，要坚持项目本身的市场化性质、其运作过程中产生的债务属于企业债务，对应的还款来源应当是企业的经营收入、而非是地方财政预算。

把握市场原则，执行收支两条线

由于当前的政策框架限制，许多片区开发项目中产生的收益都需要先进入政府预算；这就使得许多片区开发的收益来源与资金归集变得复杂起来。如果将这部分收益直接作为项目收入，就会产生与地方财政挂钩的问题，很容易产生隐性债务的嫌疑；究竟该如何考虑呢？

对于这个问题，实际上是需要重新明确“财政收支两条线”的基本原则，如果直接将进入地方财政的收入作为项目收入、或固定为项目的还款来源，自然涉及政府债务问题。但在实际操作中，我们完全可以根据政府购买服务、基建与公共服务项目市场化实施等口径，建立地方政府“按效付费”或者奖补机制，通过对项目实施绩效的完成度与目标，安排对应的财政预算支出、支付到被授权的项目运作主体。

因此，只要严格坚持“财政收支两条线”、“财政按效付费”的原则，将应当进入财政的项目收益与地方政府对项目的奖补与付费分开，片区开发仍然可以在不增加政府债务的基础上进行市场化运作、并达到项目收益自平衡的目标。

限制债务重要，但不能因噎废食

随着查处隐性债务的风暴愈演愈烈，许多地方政府对新上项目开始日渐警惕，时时刻刻伴随着“是否属于隐性债务”的担忧。但是，限制债务增加并不意味着地方政府责任与义务的减少，要达到未来的地方政府工作目标、进一步推动地方的发展，地方政府该做的事仍然需要继续；只是如何“带着镣铐起舞”是一门需要技巧的义务。

因此，尽管片区开发项目面临着许多争议，ABO模式也开始逐渐异化；但这只代表未来项目合规实施的重要性日趋提高，地方政府并不能“因噎废食”，就此暂缓片区开发项目的推进与实施。