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城市公共空间治理是典型的「制定滞后于实践」「新问题快于新条例」的城市化新挑战。
作者：1/6图片工作室
2019年，我国城镇化率已达到60.9%，从国际的发展经验来看，城镇化率达到60%后，至少还将有10年的快速城镇化发展期。
早在2017年3月，习近平总书记就已提出「城市管理应该像绣花一样精细」的城市管理精神。如今，「城市精细化管理」已成为众多城市不断摸索、完善的发展新命题。
▼ 2021年上海印发《上海市城市管理精细化「十四五」规划》
城市公共空间治理是典型的「制定滞后于实践」「新问题快于新条例」的城市化新挑战。因此，借鉴他山之石，是提升公共空间精细化管理多维度思考、预见能力的有效方法之一。
▼ 上海前滩太古里充满活力的公共空间
本次我们将聚焦空间治理的城市更新、产业新城以及未来空间门类，探寻一些精细化治理的解题思路。
01 城市更新类公共空间治理 权益剥离、网络化管理
在城市更新的治理中，有关老旧公共空间的治理，由于权属复杂、社会关注点高，成为最有挑战的类别。
▼ 成都猛追湾通过更新、治理，成为城市新地标
1. 集中空间的治理
集中空间的治理，主要通过权益剥离，即分离「所有权」「管理权」「使用权」，引入专业化团队运营，实现有效管理与效益的平衡。
▼ 治理集中空间的权益剥离模式
如纽约布莱恩特公园曾经由于缺乏管理，导致环境恶化、毒贩横行。后通过权益剥离的方式，引入非官方机构负责运营，公园扭转为纽约最受欢迎的公共空间。
▼ 治理后重现活力的布莱恩特公园
当然，权益剥离千头万绪，会牵扯着多方利益，实施起来绝非易事。目前看，有效的剥离主要聚焦「所有权」「管理权」，通过「公属空间，专业管理」「私属空间，协同管理」两种方式实现权益剥离。
①. 公属空间，专业管理
城市政府作为城市的管理者与经营者，其优势在于对城市宏观发展层面的把控，而对于微观层面千头万绪的项目空间管理往往是弱项。
因此，我们看到在众多旧城更新的公共空间中，城市政府往往会主动退让一步——推动管理权转让，引入第三方运营机构，通过收益共享的方式剥离所有权与管理权。
▼ 公属空间，专业管理模式
让我们通过纽约高线公园的案例，了解一番「公属空间，专业管理」的运行机制。
高线公园是众所周知的纽约城市名片，自2009年开放以来，年均接待人数超过400万人次，拉动沿线投资资金规模近50亿美元，预计到2027年，累计为纽约贡献14亿美元的税收。
▼ 高线公园
在这些华丽的数字背后，「公属空间，私人管理」的治理方式功不可没。
公属空间，公私协同：2001年，面临被拆除命运的高线铁路，出现了转机：纽约城市经济发展机构的研究表明，对高线再利用的经济效益与带动力，远比拆除高得多。新任市长Michael Bloomberg认可了高线的更新发展战略。
2005年，政府从地面运输委员会收回高线铁路的所有权，城市政府成为高线的所有者，这为后续的统一治理铺平了道路。经过规划，高线将打造为开放的城市公园，沿线私人土地的开发，从功能到形式需要符合控规，以保障更新的有效性。
▼ 位于城市中心的高线公园
首先，政府通过两种让利方式，吸引企业主动参与到高线公园建设中。
第一种方式为「高线转换廊道」：允许高线廊道下方及控规范围内的土地所有者，在不投入真金白银建设的情况下，将控规范围内的未建设空间指标，出售给高线公园控规范围以外的企业。
购买后的企业，可突破原有容积率限制进行建设，相当于将原本的基础设施用地，以腾挪的方式，转换为住宅、商业、办公等，实现价值共享。
▼ 高线转换廊道模式
▼ 功能公园控规之外，运用高线转换廊道模式的建筑群
高线转换廊道具有一石三鸟的效果。
其一，解决了铁路沿线风貌控制问题；其二，通过用地功能的置换，提高企业的参与热情；最后，获得高回报的土地所有者，以每获得1平方米置换空间收入，需要拿出50美元作为高线改造资金的方式，成为高线公园持续建设的主要资金来源。
▼ 治理模式作用下，高线公园既保留了风貌，又有了资金支持
第二种让利方式为「最大容积率奖励」：该方式主要是针对公园沿线，不参与「高线转换廊道」方式的企业。核心是企业用于建设城市配套功能的比例越高，所获得的容积率奖励就越高。如配备保障性住房，最高能获得2%的容积率奖励。
▼ 高线公园之上，获得容积率奖励的建筑们
专业管理，收益反哺：「高线之友」是高线公园的第三方运营机构，相信大家早已耳熟能详。高线之友能成为运营机构，与其之前作为高线铁路的保护者，10年间不断游说、宣传的行动密不可分。
高线公园虽然归纽约市政府拥有，但每年近2,000万美元的运营成本，基本由运营方自行筹集。接过重任后，高线之友的身份也由保护者转换为运营者。
▼ 负责高线公园日常维护的高线之友工作人员
首先，高线公园要成为市民、游客的目的地。
于是，也就有了高线之友组织的改造设计竞赛，有了公园「既有生态，又有生活，既有旧改，又有时尚」的标签性风貌。如今，散落在其中星罗棋布的多样化的交流空间，成为市民的休闲中心。
▼ 高线公园成为市民休闲中心
其次，将高线桥下的灰色空间，转换为小商业、文化空间，增加收入来源。如高线公园酒店下部的灰色空间，更新后成为风格独特的时尚餐饮区。
▼ 高线公园内的商业配套
高线公园还提供公园场地的出租服务，承办各类时尚发布会、商业品牌活动等。从500人的大型活动，到21至75人的小型活动或私人聚会一应俱全。此外，高线公园的文创产品也成为收入来源之一。
▼ 高线公园内的各类活动
高线公园通过运营，使沿线的土地飞速增值，这也使得土地所有者们心甘情愿的以募捐方式支持高线之友的运营，形成正循环。
高线公园的成功，可以说是通过「公属空间，政企协同」「专业管理，收益反哺」的治理方式，实现了政府与民间机构、企业、市民，各司其职、各展所长的分工合作。
②. 私属空间，协同管理
对于企业承担的大规模空间更新来说，仅凭企业或个人开发运营，缺少城市层面的细化治理，往往难以为继。
面对这一类问题，日本做过大量探索，形成了「私属空间，协同管理」的方式。东京1990年代末，开始重建的汐留SIO-SITE很好的践行了这一方式。
▼ 私属空间，协同管理方式
作为城市中心区少有的由企业主导的超大规模更新区，该项目从建设到后期运营全程采用了该管理方式，成就了东京新的金融区和文化副中心。
▼ 汐留SIO-SITE俯瞰
公私联合，统一方向：汐留SIO-SITE所属的东京港区管理部门，在开发前期，以「轻参与重引导」的方式参与其中。
在区域发展为亚洲企业总部的目标下，提出「安心、安全、人性化」的公共空间管理要求。规划建设则由地区土地所有者和投资者组成的「汐留地区城市联合协会」负责。
▼ 汐留地区城市联合协会构成示意
基于公共空间管理要求，联合协会拿出了立体步行道路体系的解决方案：汐留地区写字楼、商业、住宅、车站等多种功能高度复合，通过分层的立体交通建设，实现步行、车行、轨道交通的分别治理。
▼ 立体交通从顶层的轨道网到底层车道，实现写字楼、商业、居住的步行道路人车分流
此外，考虑到办公功能的复合化需求，立体交通对于步行廊道又做了进一步的定制设计。
如商务区的连廊可以便捷地进入写字楼、商业，也可去往其它户外场所、交通节点；沿线设置多样化的绿色空间和小品，丰富步行体验层次感，降低上班族疲劳度。
▼ 立体交通沿途多样的绿色空间及功能
政企分工，管理细化：进入运营阶段，汐留SIO-SITE成立了专门的「汐留城市管理协会」，其职能不同于地区负责规划建设的城市联合协会，管理协会主要以区域的管理维护工作为核心。
▼ 汐留城市管理协会职责及结构
投入使用阶段，正值东京都颁布「街区营造团体登录制度」，激活公共空间活力的时期。加入该项制度的区域可以在公共空间的使用方面享受更大的权益。
▼ 加入街区营造团体登录制度的前后对比
汐留SIO-SITE加入了这一制度，管理协会担当起在公共空间举办展览、音乐会、集市等活动的组织运营者角色，商务区开始向城市新中心转变。
▼ 汐留SIO-SITE公共空间内的艺术展
最终，汐留SIO-SITE通过私属空间，协同管理方式，激发出区域活力，于2011年入选日本「亚洲企业总部特区」。
2. 分散空间的治理
目前，很多城市均采用了容积率奖励政策，为城市挖掘更多的公共空间。但是，有些小而琐碎的空间，不仅高度分散，更大大增加了治理的难度。
▼ 纽约中心城区小型公共空间分布示意
针对这一现象，衍生出了两种治理思路。
分散空间定制化管理：政府主导的「以设计带动管理」方式，在面对多而散的公共空间时，往往无法真正了解公众的诉求，导致空间管理混乱。因此，治理这些分散的空间，首要是了解使用者的核心诉求，再分而治之。
以德国汉堡港口新城为例，它是欧洲最大规模的城市更新项目之一。在规划阶段中，汉堡港口新城开发公司不断向市民、企业、创意工作者，进行广泛的公共空间需求征集。
▼ 德国汉堡港口新城俯瞰
根据反馈，民众对区域空间的开放性与包容性最为看重。由此，港口新城确定了以步行系统为核心的空间结构，步行道路将串联起公园、林荫道、运动场等公共空间。
▼ 德国汉堡港口新城从前期战略策划阶段，就开始协同各方为后续的规划、管理做谋划
▼ 公共空间的运动场
▼ 步行道路串联的滨水休闲带
针对私有建筑，政府要求每幢建筑必须具有公共开放空间，融入街区的活力，也使企业参与到公共空间管理之中。
▼ 街道两侧作为开放空间，置入了多元化的配套服务功能，以激发空间活力
例如区域内的联合利华总部，大楼底层并不像传统的总部办公那样「与世隔绝」，居民和游客可以在此随便穿行。大堂内还设有便利店等商业设施，室外的大台阶承担着公共活动举办地的角色。
▼ 联合利华总部与公共空间的活动融为一体
针对分散的公共空间，采取了「谁使用，谁管理」的定制化管理方式。
如新城的格拉斯布鲁克公园，是为家庭活动定制的空间，由港口新城的「Spielhaus HafenCity e.V.」工会负责管理运营。每天下午，由工会成员们，也就是孩子们的家长，维护公园的秩序。
▼ 由工会负责管理运营的格拉斯布鲁克公园
分散空间数字化管理：对于公共空间过于分散，管理困难的问题，另一种思路是借助数字化的手段。目前，很多城市都已搭建了城市公共空间数字化平台。
不过，公共空间数字化目的核心，不只是让大众看到城市数字化的进程，更是借助数字化手段，解决「供需双方」信息的不对称性问题，借助数字化让市民主动参与公共空间的治理。
▼ 纽约公共空间数字化平台多样化的大数据可视化
2012年，纽约通过了《开放数据法案》，城市开始探索用数字化治理分散的公共空间。由大学机构组成的公共空间倡议组织、纽约市艺术协会以及城市规划部门联手，搭建起纽约公共空间的数字化管理平台。
数字化平台包含所有公共空间发展概况、配套设施等信息，还包括空间更新的具体设计方案，以便征求民意。数字化平台还鼓励市民监督公共空间的运营维护状况，并为其评分，还为公众提出的空间改造设想及临时性活动提案，提供了展示窗口。
02产业新城公共空间治理精准管理、适度「放养」
新城的公共空间治理与旧城更新不同，特别是产业新城类，其管理核心在于「放多宽」与「管多准」的配合使用。
▼ 光鲜亮丽的松岛新城，始终面临人气不足的问题
管理者首要目标是激发新区的活力，如何引人，而不是治理的多么井井有条、安安静静，产业新城更是如此。所以，治理需要转变视角，要以运营者的角度，赋予公共空间更高的自由度。
被誉为首尔经济增长引擎的数字媒体城（简称DMC），就是通过切换管理视角，成功运营科技新城的成功案例。
▼ 「热闹」的数字媒体城
1. 精准管理建筑的「公共职能」
DMC在规划阶段，就已经考虑到了产业新城面临的活力与管理的问题，规定建筑（1-3层）50%外墙要具有开放性，以保证建筑与室外步行系统构成活力空间。
▼ DMC对建筑的管理要求
▼ 有街就有铺，形成连续的积极界面，提升区域亲和力
此外，企业建筑1-2层必须具备「公共职能」属性，其中70%以上的建筑面积仅限于文化展览、商业零售功能。
▼ 建筑内多彩的文化体验
2. 公共空间的「宽松」管理
DMC对人行道两侧的公共空间实行「宽松管理」——专卖店、西餐厅、咖啡店等商业功能，可以占用公共空间，公私空间的模糊化，增加了街区活力。
▼ 有活力的公共空间
允许企业占用公共空间举办活动，如企业的路演、产品展示、销售等，在提升企业知名度的同时，为空间注入了活力。
此外，街区内开放的底商空间+多元化活动，不仅为本地商务人群带来便利，更吸引到市区的人群来此休闲消费，DMC成为名副其实的人气磁极。
▼ 公共空间内，深受市民喜爱的创意集市
2010年竣工后的5年间，DMC汇集了超过600家企业和60,000人工作于此，代表了首尔发展的前沿和未来。
03 面向未来的公共管理全民参与、共同治理
说完了城市更新、产业新城这些「已知空间」的治理，我们再聊一聊对城市未来公共空间治理的一些畅想。
当今突飞猛进的科技技术，无疑会对未来的城市公共空间产生深远影响。以目前的发展趋势来看，在可预见的10年内，极有可能对公共空间产生巨大影响的技术，不是元宇宙，不是物联网，而是无人驾驶。
「从建筑学的角度来看，未来的城市看起来不会有本质上的变化——就像古罗马也没有和当今城市有多大的差别一样。但是，未来所改变的是我们感受、体验城市生活的方式——尤其是在出行、旅行的角度来说。
在未来的十年中，无人驾驶将会给人类的城市生活带来翻天覆地的变化。」
—— Carlo Ratti
麻省理工学院可感知城市实验室主任
▼ 北京首钢园内的L4级无人驾驶测试
「替代」与「重塑」是无人驾驶的关键核心，因为它的发展目标是部分或全部替代司机、停车场等与传统汽车有着直接或间接关系的事物。这意味着，无人驾驶时代将会把更多的与车辆相关的空间，转化为城市公共空间。
「……每辆共享汽车大约能够取代10-30辆营运车辆，自动驾驶汽车还将加剧这一趋势。这将对城市生活带来重大的影响，因为它会使得私人和公共交通方式之间的界限模糊化——你的汽车在早上送你去上班后，转而去接载你的邻居或其他人。也就是说，你周围的邻居、社交朋友或者同城的居民都有可能和你使用同一辆汽车。」
—— Carlo Ratti
麻省理工学院可感知城市实验室主任
▼ 苏州高铁新城正在测试的无人驾驶小巴士
那么，这些大量「释放」的公共空间，应该如何使用？又该如何治理呢？
譬如被誉为绿色首都的哥本哈根，20世纪末，市内自行车网络已接近300公里。到2012年，哥本哈根市民的自行车出行率上升至41%，而小汽车通勤比例则降至12%。不断扩大的自行车网络，主要来自于对汽车行驶、停放空间的压缩，并产生了大量的新公共空间。
▼ 哥本哈根的自行车网络
▼ 哥本哈根的自行车道路，多来自于对燃油车道路的压缩
为此，城市治理的方向转为「共同创造哥本哈根」，全民可参与、共同经营的管理思路成为主流。
于是，在哥本哈根的公共空间中，涌现出众多的跳蚤市场、街道游乐园、露天集会场所等「新功能场所」。2010年至2015年间，城市户外座位许可数量上涨了225%；流动摊档的许可总量增长了300%；公共空间活动许可总量增加了216%。
▼ 基于城市被释放的道路空间改造的superkilen park超级线性公园
▼ 老城内的「新港」，曾作为区域的停车场使用，如今成为老城的活力地标
其中一些「退路还绿」的道路，成为企业的绿色技术试验场。如布鲁格万根街改造，减少了9,000平方米的沥青路，改造出自行车道、步行道路，还改造出3,000平方米的「城市自然化」的绿地。
▼ 布鲁格万根街改造融合了众多低碳技术
在道路改造的绿地之下，是韧性城市的技术实践。包含了地面雨水渗透、滞留、蓄存、净化、使用、排放，以及与景观的技术组合，实践可行后将向城市其它区域推广，提升城市的抗洪能力。
综上所述，城市更新、产业新城、未来公共空间的细化治理虽然各有侧重，但实现公私之间的「制约与平衡」是不变的核心！
2023年7月22日-23日，诚邀您拨冗莅临。
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