专项债，城投的救命稻草？

杨老师的基建课堂

2021-08-10 09:00
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随着15号文的逐渐开始产生影响，债务较高的城投愈发开始感受到压力

作者：杨晓怿

来源：杨老师的基建课堂（ID：msyangteacher）

随着15号文的逐渐开始产生影响，债务较高的城投愈发开始感受到压力；预期中的降息也并没有落地，宏观政策能够带给城投的机会非常有限。

另一方面，由于上半年的财政支出速度较慢，今年剩余的专项债券额度却非常之大，剩余发行额度仍超过2万亿，且预期将在今年末基本发行完毕；明年的专项债券也会考虑到已落地项目的需求，保持在一个相对高位的水平之上。

由此，市场就有了一种新的预期：下半年加速发行的专项债券，会不会成为城投的救命稻草呢？

场景似曾相识，制度已然完善

在2020年时，由于宏观政策的要求与疫情对经济的冲击，专项债券在短时间内大规模发行，并快速下达地方要求加快支出进度、形成实务工作量。但是，从当时的情况来看，债券资金另作它用的情况比较突出，不仅有许多地方财政将资金作为流动资金挪腾，也有许多资金相对紧张的城投将债券资金用于偿债或其他用途。

有了去年的前车之鉴，以及下半年城投面临的偿债压力，市场自然有所联想，认为去年的场景会再次上演。但是，财政部在去年下半年已经对专项债券政策作了较大幅度的修改，尤其在资金管理上提出了“穿透式监管”的要求；并将专项债券的申报门槛大幅提高，避免资金出现沉淀。

因此，在制度逐渐完善后，去年那样大规模的专项债券资金挪用现象已经彻底成为往事，不会再次重演。

仍属预算资金，城投承接有限

地方专项债券的本质仍然是地方财政的预算内资金，因此从专项债券的实施要求来看，大部分的专项债券仍然是通过政府部门或事业单位进行支出；虽然也有一部分地方政府委托城投作为项目的实施主体，但这部分仍属少数，并非是普遍现象。

因此，虽然专项债券能够给部分城投平台带来资金流入，但实际流入的规模比较有限，且并非是每个地区都有所改善；专项债券的本质仍然是支撑地方项目建设、减轻地方财政压力，城投能够享受到的部分，终究有限。

并且，在预算管理日趋严格之后，地方财政通过预算内的资金挪腾、用于支付城投的应收账款的可能性也大幅缩小；在财政“紧平衡”的大势下，城投能够获得的财政资金支持，非常有限。

债券政策转向，强调实际支出

在专项债券政策不断完善的过程中，我们也能够明显看到，去年与今年的专项债券项目也有比较明显的区别。去年对项目的审核要求相对较松，项目打捆、片区类项目比较多，但这类项目的推进情况并不好，投资效率不高、资金沉淀情况相对严重。

因此，今年各地财政总体倾向支持前期工作扎实、具备开工条件的中小项目，强调债券资金应当实际支出、形成相应的工作量，并体现财政资金的应有作用。这也使得城投作为实施主体的专项债项目基本都已经具备开工条件，也将承担相应的支付义务。这也就使得专项债券对城投来说更像是一笔“过路资金”，而非可灵活使用的真金白银。

总体改善有限，帮助维持运转

因此，专项债券对地方城投的改善作用总体非常有限；尽管债券资金拨付使得城投的现金流入有所增加，对于帮助维持正常运转确实有一定的作用。