作者：杨晓怿

来源：杨老师的基建课堂（ID：msyangteacher）

无论是居民生活、城市建设还是产业发展，土地都是非常重要的生产资料；自全面深化改革以来，土地制度也一直是改革的重点领域。

但是，由于土地制度不断的变化、城镇化进程的延续、土地价格的攀升，市场上对土地制度的认知逐渐出现了偏差，有很多似是而非的说法非常流行，产生了非常多的误导。因此，我认为有必要写一篇文章，帮助大家重新认知土地制度，从而了解未来土地的供给、价格以及产生的连锁反应。

我国的土地均为国有或集体所有，所谓的土地出让只是让渡一定时期内的使用权，并非永久转让产权，这是我国土地制度的核心。但是，既然土地全部国有，为何地方政府在发展过程中却屡屡受到土地供给的限制呢？这是因为我国为节约用地、最大限度的保留耕地，从而实行建设用地总规模控制。

国土资源部（现自然资源部）在《全国土地利用总体规划纲要》中明确，到2020年，全国耕地保有量为18.65亿亩以上，基本农田保护面积为15.46亿亩以上，建设用地总规模控制在4071.93万公顷（61079万亩）之内。

因此，我国的土地市场的总规模是有上限的，市场供给并不能无限增加，而是在存量市场中流通。

土地市场的“城乡二元制”

虽然土地供给有规模上限，但单从供应量来看，我们的人均建设用地面积并不低，为何会屡屡出现用地紧张的状况呢？虽然地区间的发展不均衡是一个重要原因，但根本的因素实际上还是在制度上，那就是“城乡二元制”在土地市场中同样存在。

城市建设用地属于国有建设用地，但农村土地属集体所有，两者性质不一样、不能在同一市场流通。地方政府对城市地区的国有用地有较大的自主权，但无权直接利用农村集体用地；除非报批上级政府后，对农村土地进行“征地”、并给予相应的补偿后，将农村土地转为国有建设用地。而农村的土地只能在村集体内部进行流通，不得对外转让，原则上只能用于村集体经济。

这一模式的初衷是为了促进农村基层的自治，也是体现农村土地归属农民的基本原则；但在城镇化开始高速发展、许多地区的城乡界限逐渐模糊后，就产生了两个问题：

一是农村建设用地无法得到充分利用，无法让农村集体享受到城镇化发展的红利；

二是限制了城市的土地供给，导致许多城市在发展过程中受到限制，土地价格涨幅过快，推高了资产价格的“泡沫”，也伤害了地方实体经济。

近年来，我们的改革已经打破了户籍制度、公共服务等领域的“城乡二元制”。随着改革落地、如今已认定农村集体建设用地与国有建设用地享有相等的权利、可以进入地方国有土地市场进行交易；土地市场的“城乡二元制”也已经被打破，扼住土地供给的关键终于被解开。

开始流动的土地要素

土地“城乡二元制”进行成为过去式，那么为何部分地区的土地要素仍然未能充分流动？许多地方依然存在用地难的问题呢？这是因为农村集体用地入市尚在起步、探索阶段，一些具体操作问题尚未解决。同时，限制土地要素流通的还有一个关键，那就是“建设用地指标”。

之前我们已经说过我国的建设用地规模实行总量控制，因此有一个全国性的建设用地总指标数。但由于管理的需要，中央部委将这些建设用地规模指标对应常住人口、实际需求进行了分拆，下达到每一个省；每个省又将指标分解、分配给每个地市。这就导致许多地区虽有空置土地、但无新增建设用地指标，再次限制了土地的供给。

由于每个省内部也会存在发展的不均衡，各地市的建设用地指标存在不同的情况。人口净流入的地区缺乏建设用地指标、人口净流出地区有大量建设用地指标闲置。因此，从“十三五”期间开始，各省逐渐放开了建设用地指标的省内流转；通过将建设用地指标市场化定价的方式进行跨地市间的交易。这一举措既缓解了大城市扩张过程中的用地难，也使得相对落后的净流出地区可以获得一笔稳定的“转移支付”、为农业农村建设补充资金。

当建设用地指标开始流转后，束缚许多地区的用地难、农业农村建设缺乏资金问题得到了解决。考虑到我国东西部、沿海与内陆有更深层次的发展不均衡问题，国务院在今年的市场化改革方案中提出、未来要建设全国统一的建设用地指标交易市场。让建设用地指标的交易再跨一步，既解决东部沿海地区发展遇到上限的问题，又为欠发达地区提供可持续的市场化收入。

因此，未来的土地要素将进一步流动。不仅农村与城市的土地可以流动，不同地区的土地要素同样可以流动；在充分的流动下，土地供应紧张与土地大量闲置的结构性问题逐渐得以解决，土地的价格也将出现巨大的改变。

土地价格的构成与趋势

说到土地价格，大家第一反应都是价格高昂的住宅、商业用地。但从实际情况来看，住宅、商业等高价土地的占比是很少的；价格低廉的工业用地、免费的基础设施与公共服务用地，才是构成土地的大多数。

从地方政府的视角来看，土地出让金是覆盖一个区域基础设施与公共服务投资的主要收入。但由于公益性基础设施与公共服务的土地采用划拨不收费、基建与公共服务保持公益性基本没有收益、地方政府发展产业低价供给工业用地，导致片区开发的成本大量向居住、商业用地上倾斜，造成了土地价格的失衡、住宅用地成本逐渐攀升。加上土地供应速度远跟不上快速城镇化过程中的人口流入，房价上涨过快的结果并不令人意外。

因此，未来土地价格改革的趋势是让不同类型的用地更合理、更公平的分担土地开发成本，让土地价格更为市场化：

一是全面推行有偿用地，促进基础设施与公共服务用地的集约、避免低效用地；

二是通过生产用地更合理的定价，促使工业用地、物流用地提高坪效。也是促使生产用地的供地方式更为灵活，通过“租让结合”降低企业负担；

三是通过更合理的分摊成本与土地供给，从土地供给上持续调控房地产市场，促使房地产的平稳发展。

因此，在土地市场的改革下，未来的土地价格，将以更合理、更市场化的方式均摊到每个行业；住宅用地的地王频出、工业用地的免费供应都将成为过去时。

结语

从顶层设计上来看，限制土地供给、流动的禁锢已经彻底被打破；未来的土地市场将更灵活、更为市场化；未来的土地成本也将更均匀的向各个产业、流通的各个环节均摊，不再出现地产“一家独大”的局面。

在新一轮城镇化的过程中，土地收入依然要肩负起平衡地方政府投入与产出的重任；不过，新一轮需求带动的将是建设用地指标、农村集体经营性用地、国有建设用地市场更为蓬勃的发展，将城镇化的红利更为平均的进行分配。

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原标题：一文说清土地制度、供给与价格

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