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城市更新项目如何通过“政府征收”清理钉子户

尽管住建部的新政对深圳的城市更新政策未造成冲击,但深圳的更新市场层面还是对防止大拆大建新规的深远影响存在一定的担忧情绪。

作者:西政资本

来源:西政资本(ID:xizheng_ziben)

笔者按:

2021年8月30日,住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》。尽管住建部的新政对深圳的城市更新政策未造成冲击,但深圳的更新市场层面还是对防止大拆大建新规的深远影响存在一定的担忧情绪。自第三季度以来,深圳的城市更新单元计划立项与更新单元规划批复数量都有明显上升,推动速度相比以往也明显加快,主要还是为了避免防止大拆大建新规的后续影响,另外十四五规划的不确定也是让开发商抓紧推进存量项目的重要原因。

我们注意到,第三季度以来,深圳城市更新单元实施主体确认的总体情况依旧不容乐观,其中拆迁是最大的难点。尽管不少开发商在针对钉子户或者久拖不决的被拆迁户采用“政府征收”的谈判策略,但因城市更新条例相关细则仍未出台,因此当前仍处于开发商与被拆迁户的博弈阶段。

一、深圳城市更新针对钉子户的“个别征收+行政诉讼”策略

2020年12月30日,因强制征收问题而经历多年争吵不断的《深圳经济特区城市更新条例》(以下简称“更新条例”)经深圳市第六届人民代表大会常务委员会第46次会议于当日通过,并于当日以深圳市第六届人民代表大会常务委员会公告第228号直接印发。更新条例中最大的亮点,无疑是为破解城市更新搬迁难的问题而创设的“个别征收+行政诉讼”制度。然而,自更新条例于2021年3月1日起施行以来,截至发文今日,官方公告及相关政府单位并未公告相关依据已生效的更新条例而具体实施的“个别征收”案例,个中缘由,我们自然无法得知。

实际上,早在2015年12月,在城市更新“先行先试”的罗湖区,即已出现了相关“个别征收”的城市更新项目的案例(详见《深圳市罗湖区人民政府关于征求<罗沙路跨线桥项目翠苑花园房屋征收补偿方案>公众意见的通告》。经笔者统计,相关有公示的罗湖区的城市更新项目中,有公示“征收”相关文件的项目就包括莲塘街道翠苑花园2、3栋城市更新单元项目,翠竹街道爱国路木头龙小区城市更新单元项目,东晓街道布吉农批城市更新单元项目,桂园街道蔡屋围城市更新统筹片区项目等。其中,尤其以翠竹街道爱国路木头龙小区城市更新单元项目(以下简称“木头龙项目”)最为有名,也最为吸引人关注。

木头龙项目政府实施征收的成功案例,虽发生在更新条例实施之前,但从具体实操来看,在适用情形、征收程序和补偿方案等方面,都和更新条例一一对应,也可以为后续相关城市更新项目政府实施征收提供相应蓝本。鉴于此,笔者拟结合木头龙项目的相关公开资料及更新条例等相关政策规定,简单梳理下更新条例背景下政府实施征收的主要步骤与实操要点,谨供同业人士参考。

附:木头龙项目行政征收重大事件时间节点一览

二、更新条例中政府实施征收的相关政策

(一)更新条例中政府实施征收的相关政策

更新条例中,与政府实施征收相关的条款主要都在第三章“拆除重建类城市更新”中,主要条款在于第36条、第37条、第38条、第39条这四条,主要政策概览如下表:

(二)政府实施征收相关政策解读

1. 官方解读中对于政府实施征收的说明

实际上,在2020年12月30日更新条例印发当日,深圳市城市更新和土地整备局作为官方机构也同时发布了“《深圳经济特区城市更新条例》解读”文件。官方解读中,对于政府实施征收亦着墨较多,主要包括如下内容:

第一,政策出台背景及预期效果方面,官方解读有说明:为了有效破解城市更新搬迁难问题,《条例》创设了“个别征收+行政诉讼”制度,规定旧住宅区城市更新项目个别业主经行政调解后仍未能签订搬迁补偿协议的情况下,为了维护和增进社会公共利益,推进城市规划的实施,区人民政府可以对未签约部分房屋实施征收。我们认为,城市更新改造是城市规划实施的组成部分,是对城市整体空间与土地价值的重构。开展城市更新的目的是落实城市规划,提升城市基础设施建设和管理水平,完善公共服务配套设施,改善人居环境质量,实现对周围片区的良性辐射,带动整个城市的可持续发展,符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关基于公共利益予以征收的规定精神。

第二,政府实施征收具体内容解读方面,官方解读中亦明确:《更新条例》进一步明确了政府实施征收的适用情形、征收程序和补偿方案,具体规定如下。

一是旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均不低于百分之九十五,且经区人民政府调解未能达成一致的,为了维护和增进社会公共利益,推进城市规划的实施,区人民政府可以依照法律、行政法规及本条例相关规定对未签约部分房屋实施征收。城中村合法住宅、住宅类历史违建部分可参照执行。

二是依照本条例规定对未签约房屋实施征收的,可以不纳入全市年度房屋征收计划,由区人民政府参照国家和本市国有土地上房屋征收与补偿的有关规定,依法分别作出征收决定。被征收人对征收决定或补偿决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

三是在区人民政府依法作出征收决定前,尚未签订搬迁补偿协议的物业权利人与市场主体协商签订搬迁补偿协议的,市场主体应当在签订搬迁补偿协议后三个工作日内告知区人民政府。区人民政府对该房屋的征收程序终止。

四是区人民政府征收取得的物业权利,由相关部门按照有关规定与市场主体协商签订搬迁补偿协议。

2. 政府实施征收政策注意要点

除以上官方解读之外,笔者认为,在城市更新项目针对具体政府实施征收过程中,还有如下要点需要注意:

第一,并非所有类型的城市更新项目,都可以适用“个别征收+行政诉讼”这类政府实施征收的模式,也就是说,这类模式他有一个相应的门槛。旧工业区拆除重建、旧商业区拆除重建,按现有政策就是不能适用的。而具体的更新项目,是否就是属于更新条例中“个别征收+行政诉讼”模式适用对象的旧住宅区拆除重建、城中村合法住宅拆除重建、住宅类历史违建拆除重建,确实还有待政府部门的进一步明确和具体案例的实操;

第二,即使是可以适用“个别征收+行政诉讼”模式的两个类型——旧住宅区拆除重建以及城中村合法住宅、住宅类历史违建拆除重建,具体适用也是有细微区别的。旧住宅区拆除重建适用“个别征收+行政诉讼”模式的一个重要前提是:面积和物业权利人人数占比均不低于百分之九十五,即双95%;而城中村合法住宅、住宅类历史违建拆除重建,相应适用的前提则仅需:物业权利人人数占比不低于百分之九十五,即单95%即可;

第三,“个别征收+行政诉讼”模式仍是在深圳城市更新双100%签约要求的前提下的,也就是说,确认实施主体的前提,仍是城市更新项目拆除范围内形成单一权利主体,政策从来没有降低这个比例要求。只是需注意的是,对于“个别征收+行政诉讼”模式下的被征收人即被搬迁人而言,按更新条例第39条的规定,由原来的权利人变成了“相关部门”,并由相关部门按照有关规定与市场主体协商签订搬迁补偿协议。

三、更新条例背景下政府实施征收的主要步骤与实操要点

(一)更新条例背景下政府实施征收的主要步骤

实际上,从木头龙项目行政征收重大事件时间节点,并结合更新条例的相关规定来看,“个别征收+行政诉讼”模式中政府实施征收主要包括三大程序——即前期准备程序、决定程序、补偿程序。

1. 政府实施征收前期准备程序

关于前期准备程序,笔者习惯归纳为三个方面——即辅助条件准备、实体条件准备、程序条件准备。

辅助条件准备方面,即常规的纳入更新范围、房屋权属信息确认、暂停办理相关过户手续等方面,主要是为政府实施征收创造一个外部环境而言的;

实体条件准备方面,主要就是和待征收的房屋息息相关的一些程序,比如需符合相关的政策前提条件(如旧住宅区拆除重建的双95%、城中村合法住宅、住宅类历史违建拆除重建的单95%)、区人民政府调解等;

程序条件准备方面,主要就是网上有公示的确定房屋征收范围及征收提示、征收补偿方案(征求意见稿)公示及意见征集与反馈、征收补偿方案通告等。按照《深圳市房屋征收与补偿实施办法(试行)》(深圳市人民政府令292号)第15条的规定,征收补偿方案(征求意见稿)应当在房屋征收范围、政府网站予以公布,并征求公众意见,征求意见期限不少于30日。当然,满足《深圳市房屋征收与补偿实施办法(试行)》(深圳市人民政府令292号)第16条条件的前提下,针对相关的征收补偿方案(征求意见稿),也有可能涉及听证等程序。

2. 政府实施征收决定程序

按照《深圳市房屋征收与补偿实施办法(试行)》(深圳市人民政府令292号)第17条、第18条、第19条、第20条的规定,政府实施征收决定程序中,主要会涉及征收范围内房屋征收的社会稳定风险进行评估论证、房屋征收补偿费用准备及足额到位、政府内部审批(可能涉及区政府或者报经新区管理机构核准)、征收决定公告等。

而这些具体细节中,最容易被外界接触的就是征收决定公告,即常规我们经常看到的《深圳市XX区人民政府房屋征收决定书》,房屋征收决定公告一般会载明项目名称、征收范围、征收补偿方案、征收实施单位、征收实施期限(征收补偿协议签约期)及征收行为限制、现场接待地点和联系方式、监督举报方式和行政复议、被征收人救济方式等事项。具体的征收补偿协议签约期,则一般是90个自然日,相对期限也会比较长。

3. 政府实施征收补偿程序

政府相关部门发布征收决定后,房屋征收决定自公告之日起即时生效,接下来即进入政府实施征收补偿程序。具体征收补偿程序内容方面,其实就是一个二选一的过程。

一方面,如果被征收人选择在征收补偿协议签约期内签约的话,相应程序就会按照房屋征收部门与被征收人签订的《征收补偿协议》的约定进行,而城市更新项目推进阶段,则由房屋征收部门作为新的权利人,与市场主体协商签订《搬迁补偿协议》后继续往实施主体确认以及其他相关流程继续推进;

而另一方面,如果被征收人仍继续坚持,不签订《征收补偿协议》,则需其在征收决定书中列明的相应法定期限(决定公告之日起60日内依法向深圳市人民政府申请行政复议,或者在6个月内依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼)内申请行政复议或提起行政诉讼。如果被征收人在法定期限内既不申请行政复议又不提起行政诉讼,而且相应期限内不搬迁的,则极有可能会涉及到强制执行即强制搬迁程序了。

从木头龙及相关项目的实践来看,相应被搬迁人可能选择第一种的可能性更高。

(二)政府实施征收的实操注意要点

1. 政府实施征收涉及银行按揭贷款未还清的处理

无论是城市更新项目,还是棚户区改造项目,或是土地整备利益统筹项目,都经常会涉及到被搬迁人银行贷款未还清的问题,这就涉及到一个搬迁人、被搬迁人、银行的三角关系。具体到政府实施征收过程中,就涉及需重点处理好行政征收主管部门、被征收人/抵押人、抵押权人三者之间的关系。

实操中,在抵押权人与抵押人协商一致的前提下,如被征收房屋存在按揭贷款未还清的,如抵押人没有其他财产或者资金变更抵押物或者提前偿还债务,则一般可以由第三方(通常是其他金融机构或担保公司)代抵押人提前偿还剩余借款,并取得抵押权人即按揭银行出具的《同意注销房地产证的书面声明》,从而方便办理后续的产权注销登记手续。同时,第三方的权利保障方面,则可由抵押人提供其他相应担保措施,例如对《搬迁补偿安置协议》或者《征收补偿协议》对应的具体房屋进行预抵押,如果抵押人未按约定偿还本息的,则第三方依照相应预抵押的约定办理。实操过程中,也不排除政府会强力介入,由政府相关单位来充当该第三方的操作模式。

2. 征收决定程序是单独作出还是统一作出

实操中,我们会发现,一般需要启动“个别征收+行政诉讼”模式中政府实施征收的,主要是针对个别的被征收人,那征收决定具体是需要针对这几个个体单独作出,还是说针对城市更新项目范围统一作出呢?

从木头龙及相关项目的实践来看,征收决定基本都是针对整个城市更新项目范围内房屋作为统一整体进行,而并非进针对范围内某些个体而分户分别作出。这就是我们看到相关《征收提示》或者《深圳市XX区人民政府房屋征收决定书》中的附图,基本都是涵盖整个项目范围的。当然,具体签订相应的《征收补偿协议》或者其他处理的,就是分户分别制作并送达的。

3. 当事人对征收决定不服的救济程序

前述已有说明,针对具体的征收决定,被征收人作为当事人可以有行政复议或者行政诉讼两个选择。可以选择先行尝试行政复议,对复议结果不服的,在收到复议决定书之日起相应法定期限内再向人民法院提起行政诉讼。也可以不经过行政复议,直接在法定期限内向人民法院提起行政诉讼。

当然,具体异议的表达,也可以在“征收补偿方案(征求意见稿)公示”过程中,提出自己的异议意见。需要说明的是,征收提示、征收补偿方案这些,一般不对被征收人的权益产生实质性影响,因而一般不会被认定为是具体行政行为,所以其本身不具备可诉性。当事人需要提起行政诉讼的,还是需要等待《深圳市XX区人民政府房屋征收决定书》的下达。

四、总结与思考

截至发文今日,官方并未有相关依据更新条例而具体实施的“个别征收”案例。其具体原因,可能还有待政府相关部门政策的完善和市场的进一步验证。“个别征收+行政诉讼”模式中政府实施征收,主要是针对拆迁难而来,具体后续如何发挥它的效果,就让我们拭目以待吧。

注:文章为作者独立观点,不代表资产界立场。

本文由“西政资本”投稿资产界,并经资产界编辑发布。版权归原作者所有,未经授权,请勿转载,谢谢!

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