“十四五”化解地方债务的思路

杨老师的基建课堂

2020-11-19 12:18
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解决地方债务的思路已经基本成型。

作者：杨晓怿

来源：杨老师的基建课堂（ID：msyangteacher）

近日，高层的多篇文章随着“十四五”规划一同对外公布。除了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》之外，国务院总理还撰写了《“十四五”时期经济社会发展指导方针》（以下简称《方针》），明确指出了未来五年经济社会发展、政府改革的主要方向。

从文中的主要发展思路来看，历经数年始终未能解决的地方债务终于迎来转机；在坚持稳中求进工作总基调，以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线的大背景下，解决地方债务的思路已经基本成型：

深化财政改革，建立政府融资体系

地方债务是结构性问题造成的，因此必须通过全面深化改革才能解决。因此，未来的财政改革、建立现代财税体系，对于化解地方债务来说是至关重要的。在财政部长的近期文章中，明确提出要进一步健全政府债务管理制度，完善规范、安全、高效的政府举债融资机制；根据财政政策逆周期调节的需要以及财政可持续的要求，合理确定政府债务规模。

这意味着未来地方财政的新增债务需求可以通过合规化、定向债务工具的方式实现。财政举债将进一步“开明渠”，通过匹配需求、专项工具调节的方式避免地方债务负担的加重；同时对于存量债务也能更好的腾出空间，逐步将债务风险缓释、长期化，从根本上解决地方债务风险。

在开明渠的同时，财政也会进一步加强“堵暗道”的监管力度。针对预算管理与隐性债务的治理力度会逐步加强，现代财税体系逐渐建立，地方财政“紧日子”将持续贯穿整个十四五。

约束政府投资，坚持公益、基本属性

在建立政府融资体系的同时，如何管好政府的支出、界定政府投资的合理性、实现财政投资的有效性将成为重要话题；毕竟有许多地方政府仍然在进行一些无序投资、无效投资，尚未厘清政府职能的边界。

在《方针》中就对此提出了新的目标，要求要合理区分基本公共服务和非基本公共服务，尽力而为、量力而行，健全基本公共服务体系，创新公共服务提供方式，支持社会力量增加非基本公共服务供给，满足群众多层次、多样化需求。

结合近期的文件和《政府投资条例》来看，未来政府投资的范畴将进一步限定在公益性基础设施、基本公共服务的范畴中；减少地方政府“大包大揽”的无序投资，把政府投资与支出的范畴进行缩减。这一举措将有效减少地方政府的支出负担，也让地方政府能够聚焦“六保六稳”与补短板工作。

在地方债务负担的高压下，地方政府必须通过压缩支出来不断改善资产负债表；也只有长期的努力，才能真正实现债务化解的目标。

城投运作双轨，划清权责风险界限

财政改革的方向已经明朗，那么城投何去何从呢？从当下的趋势来看，在城投逐渐企业化、进行市场化改革后，城投未来将逐渐转为“双轨制”运作。通过将公益性项目与市场化项目进行分账管理，实现兼顾公益性与市场化投资的目标。

从改革的思路来看，财政应当与城投债务划清界限。但从现实情况来看，非常难以实现；不仅是因为城投背负了非常大规模的存量政府债务，也是因为如今城投依然肩负着一部分公益性项目投资的责任。

因此，城投不改革不行，但完全改革也不行；只能通过“双轨制”实现不同债务管理的目标。公益性项目的投资与负债，逐渐与财政预算进行衔接，实现地方债务的全口径管理；市场化项目则完全市场化运作、自负盈亏，政府仅承担出资人责任。在这样的制度下，城投债也将逐渐产生变化，完全刚性兑付的信用时代，已经随着近期的违约风波彻底消逝。

坚持市场改革，从信用转为项目融资

当年地方债务为何无序扩张？这与融资机制有很大关联，在直接挂钩政府信用的情况下，债务率并不构成债务扩张的负担，但信用风险与债务风险也随之显现。因此，在改革的过程中我们非常清晰的看到，未来政府与城投融资的模式正在产生根本性的变化——从信用融资转向项目融资。

在财政与城投不再提供无限兜底后，项目本身的现金流就成了评判项目的唯一标准。这既有利于从源头约束地方债务、防止无序投资，也进一步促进了项目的市场化运作。让符合需求的、各方认可的项目落地发芽，同时把非必要的、没有回报的项目从源头上停止推进。

同时，项目融资也有利于建立更为公平的市场融资机制，避免自由市场带来的高度集中、使得地区发展出现进一步的分化。毕竟，未来五年我们的目标是建立国内大循环体系、弥补地区发展差距；去掉某些光环的加持、让融资回归项目本身，是更合理也是更符合需求的操作。

结语

从根本上看，地方债务率虽然高，但风险并不大；但从微观上看，地方债务牵涉的面太深、太广，牵一发动全身，改革这一步必须迈出。

因此，在解决地方债务问题的过程中，债务问题本身或许并不是受影响最大的一面，但地方治理、财税体系、金融机构、监管机制、投资模式，将出现翻天覆地的变化。

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原标题：“十四五”化解地方债务的思路

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