作者：毛小柒

来源：涛动宏观（ID：jinrongjianghu123123）

2021年8月5日，河南省国资委官网发布3号文，进一步细化了2021年3月26日国务院国资委发布的18号文，整体上延续了《关于国有企业资产负债约束的指导意见》（2018年9月13日由中办和国办发布）的要求和精神，进一步敲定了地方国企债务融资红线和相关管控要求，进一步敲定了地方国企债务融资红线和相关管控要求。

虽然3号文只是由河南省发布，且这一轮地方国企债务整顿由河南的永煤控股违约引起，但考虑到地方国企债务风险的整顿是一项系统工程，不仅涉及到债券市场生态，亦关系到国企改革以及地方隐性债务，因此3号文具有普适性。

一、地方国企债务整顿是政治任务：国企改革三年行动、隐性债务和债市生态

（一）提高政治站位、强化约束、维护国企市场信誉，并加大问责力度

地方国企债务整顿不仅是国企三年改革行动的任务之一，亦和2020年12月中央经济工作会议提出的隐性债务整顿有关（地方融资平台的转型方向便是普通地方国企、3号文和18号文均提及了国企改革和隐性债务等问题），同时还事关债券市场生态建设（维护地方国企债券市场声誉和金融市场稳定），因此地方国企债务整顿实际上已成为政治任务。

3号文某种程度上是河南省重视防范地方国企债务风险的表现（当然这也是永煤违约对河南地区融资环境形成较大冲击后政府无奈采取的结果），亦和18号所提及的“化解国企债务风险作为重中之重”精神相一致。具体看，

1、提高政治站位，企业是责任主体，董事长是第一责任人。

2、加强财务杠杆约束，防止有息负债和或有债务过度积累，加强对各级子企业的债务风险管控，引导高负债子企业稳步降低资产负债率。

3、依法合规开展债务融资和风险处置，严格遵守资本市场规则和监管要求，努力维护国企市场信誉和金融市场稳定。

4、对四大企业要加大问责力度。

（二）延续了《关于国有企业资产负债约束的指导意见》的要求和精神

从具体内容上看，3号文延续了《关于国有企业资产负债约束的指导意见》的要求和精神，很多内容具有较好的契合性，如均提出按照基准线、预警线和重点监管线等三线进行资产负债率管理，并相应设定重点关注企业和重点监管企业。

2018年9月13日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》，将所有行业、所有类型国有企业纳入资产负债约束管理体制，并提出了一系列要求，特别是3号文的很多规定基本上和《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》相一致，这里不再赘述（详见下表）。

二、3号文虽然针对河南省管企业，但也适用于非省管的地方国企（含平台）

（一）虽然3号文针对的是河南省管企业，但3号文同时亦明确各省辖市国资监管机构应参照要求指导本地监管企业做好债务风险管控工作，这意味着3号文实际上也适用于地方融资平台（大部分具有地方国资背景或即将转型为真正的地方国企）。

（二）考虑到3号文延续了《关于国有企业资产负债约束的指导意见》的要求和精神，基本上可以被视为是18号文的配套细则，因此3号文的适用性亦可以进一步推广到河南省以外的地区。因此18号拟定的一些原则仍然值得关注，如下表所呈现的“三个结合”。

（三）2016年河南省启动了重点省属国有工业企业改革，2017年则将国企改革由工业企业转向全部企业。目前河南省共有29家省管（属）国企名单。

三、地方国企债务整顿要点全面梳理

（一）“三线两重”：推动重点关注和重点管控企业控（或降）杠杆

1、根据2018年9月13日中办和国办发布的《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》，3号文按照资产负债率的基准线、预警线和重点监管线等三线要求对地方国企实行名单制管理，即对资产负债率超过警戒线和重点监管线的企业，根据风险大小程度分别纳入两重（即重点关注和重点管控企业）。

2、对于纳入重点管控名单的企业，原则上

（1）原则上，不得实施推高资产负债率的境内外投资，重大投资要履行专门审批程序，严格高风险业务管理，并大幅压减各项费用支出。

（2）原则上，债券余额占带息负债的比例不得超过30%，一年内到期债券不超过债券余额的60%。

（3）督促指导纳入债务风险重点管控名单的企业“一企一策”制定债务风险处置工作方案。

3、对高负债企业，要通过控投资、压负债、增积累、引战投、债转股等方式多措并举降杠杆减负债。

（二）“3+2”融资红线：涉及担保、隐性债务以及债券发行等三大领域

像地产一样，3号文对地方国企也设定了融资红线，即“3+2”融资红线，主要涉及担保行为（2条红线）、隐性债务（1条红线）以及债券发行（针对重点管控企业的2条红线）等三个方面。实际上，18号文亦提出严控地方国企通过表外、永续债等方式融资，并严格限制对外担保、避免交叉债务风险。具体看，

1、严控担保规模：累计担保总额原则上不得超过本企业净资产的50%，且对单个被担保人提供的累计担保总额原则上不得超过本企业净资产的20%。

2、压存量、控总量、管增量：对永续债券、永续保险、永续信托等权益类永续债和并表基金产品余额超过净资产40%的部分视同带息负债管理。

3、对纳入债务风险重点管控名单的企业：原则上债券余额占带息负债的比例不得超过30%，一年内到期债券不超过债券余额的60%。

除以上“3+2”红线外，在担保行为、隐性债务、债券发行等方面还有更细化的要求，如严控企业相互担保等捆绑式融资行为、严禁为非国企和个人提供担保、严控资产出表和表外融资等行为、推动永续债总体规模稳步下降、严禁融资性贸易和虚假贸易行为等等。

此外，18号文亦提出要严控低毛利贸易、金融衍生品、PPP等高风险业务，严禁融资性贸易和“空转”“走单”等虚假贸易业务。实际上2017年以来，国资委便一再严令禁止违规的融资性贸易（扮演着中小企业的“银行”角色）。例如，2017年3月国资委便明确将严格控制盲目投资、严格禁止单纯为扩大规模的融资性贸易，同年3月22日国资委通报了中国铁路物资集团国有资产重大损失案（融资性贸易便是主因），2017年4月国资委发布的《关于进一步排查中央企业融资性贸易业务风险的通知》明确提出加快淘汰低水平、低毛利贸易业务。

（三）加强子企业、投资管控、资金用途、拆借、两金等运行管理

1、强化子企业的法人主体地位和独立性，加强对子企业的管控，合理确定子企业的债务水平，减少母子企业、子企业与子企业之间的风险传染。

实际上关于国有企业资产负债约束的指导意见》亦提出“强化国有企业集团公司对所属子企业资产负债约束”，即将子企业的资产负债约束纳入集团公司考核体系，进一步强化子企业资产、财务和业务独立性，减少母子企业、子企业与子企业之间的风险传染。

2、强化资金管理、严格投资管控，严控占用资金规模大、回收周期长、回报率水平低，且大幅增加企业债务负担或表外债务风险的项目投资。

3、严格规范内部资金拆借、严禁违规对外拆借资金。

4、严格管控债务融资资金用途，即募集资金要用到战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等关键领域和重要行业，原则上要确保投资项目的回报率高于资金成本，严禁过度融资形成资金无效淤积，严禁资金空转、脱实向虚，严禁挪用资金、违规套利，探索对企业重大资金支出开展动态监控。

5、加强“两金”管控，这里的“两金”主要是指应收款和存货（以建筑类国企为主），加强“两金”管控实际上是指加强回流速度、缩短回款账期、提高回收质量、减少无效占用、降低坏账损失率，以提高资产质量和流动性。

（四）加强清理整顿（打破刚兑仍是大方向）、深化国企改革

1、清理整顿实际上是指推动地方国企的战略性重组和专业化融合，具体看是指加强“两资”（低效资产和无效资产）处置、两非（非主业和非优势）业务剥离以及亏损企业治理。实际上《关于国有企业资产负债约束的指导意见》亦明确提出“积极推动国有企业兼并重组”和“依法依规实施国有企业破产”。

这就意味着防范风险并不意味着保刚兑（虽然从实际情况来看对地方来说这很难），毕竟政策层面的整体基调仍是基于风险防控角度，对打破刚兑这一方面是基本认可的，即通过风险出清实现优胜劣汰是资本市场的正常运行机制、投资机构切实提高风险资产的定价能力，风险该暴露就暴露、该破产就破产。

（1）支持国有企业依法对扭亏无望、已失去生存发展前景的“僵尸子企业”进行破产清算。

（2）对严重资不抵债失去清偿能力的平台公司，依法实施破产重整或清算。

（3）坚持减亏控亏、加强企业清理整顿，推动纳入治理范围的亏损子企业户数和亏损额逐步下降。

第一，对长期亏损、扭亏无望的企业，要坚决重组或关停；

第二，对产品无竞争优势、市场前景不明朗的亏损企业要果断转型；

第三，对无战略安排、与主业发展方向不符的亏损企业要尽快退出。

（4）对符合破产条件但仍有发展前景的企业，支持债权人和企业按照法院破产重整程序或自主协商对企业进行债务重组。对已失去生存发展前景的企业，要破除障碍，依法依规进行破产清算。

（5）持续加大对产业集中度不高、同质化竞争突出企业的联合重组，积极开展与央企、地方国企、民企等的外部重组，通过重大资产重组、吸收合并等方式，推动企业兼并重组，同时鼓励各类投资者通过股权投资基金、创业投资基金、产业投资基金等形式参与国有企业兼并重组。

2、积极开展股权融资，具体包括以下几个方面，

（1）通过整体或分业务板块上市、增发、配股等方式进行股权融资，提高企业资产证券化率。

（2）通过增资扩股、出让股份、合资合作等方式引入外部资本。

（3）通过设立相关基金、股权债权置换等方式，积极吸收金融资本和社会资金，有效转化成资本金投入，扩大股权融资规模，有效补充企业权益资本。

四、严禁恶意逃废债与加强日常管理，建立并严格落实“631”债务偿还机制

受永煤违约影响，河南地区企业的融资环境急剧恶化。为此在加强债券发行管理之外，3号文亦提出通过“加强债券存续管理”和“依法处置债券违约”等举措严禁恶意逃废债，维护市场生态。具体如下，

（一）债券发行情况要报告（报告要素包括品种、规模、期限、用途、还款、资金保障等关键信息）。

（二）重点关注信用评级低、集中到期债券规模大、现金流紧张、经营严重亏损企业的债券违约风险，提前做好兑付资金接续安排。

（三）对按期兑付确有困难的，要提前沟通确定处置方案，通过债券展期、置换等方式化解风险，并及时披露股东变更、资产划转、新增大额债券重大事项。

（四）对于已经发生债券违约的企业，努力达成和解方案，挽回市场信心，防止发生风险踩踏和外溢。

（五）完善重点债务风险指标监测台账，督促指导纳入债务风险重点管控名单的企业“一企一策”制定债务风险处置工作方案。

（六）用好银行贷款、债券、融资租赁和信用证等各类债务融资工具，提高直接融比重，用好用足国家关于债转股的政策、积极开展债转股工作。

（七）建立并严格落实“631”债务偿还机制，即提前6个月制定到期还款计划、提前3个月落实资金来源、提前1个月账上备足偿债资金。

五、附件

（一）附件1：地方国有企业债务风险监测表

（二）附件2：地方国有企业风险债券明细表

（三）附件3：地方国有企业债务债券风险监测指标自动计算表

注：文章为作者独立观点，不代表资产界立场。

题图来自 Pexels，基于 CC0 协议

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原标题：地方国企债务融资红线敲定

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