宽财政下，隐性债务置换再加速

小姿

2022-03-01 15:16
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在全球经济环境持续动荡的压力下，今年1月的社会融资增速创下新高，这意味着当前的“宽财政”还将与央行政策形成相互作用

作者：杨晓怿

来源：杨老师的基建课堂（ID:msyangteacher)

随着去年末的经济不确定提升、稳增长压力加大，财政部已经明确积极财政还将持续，通过“宽财政”来维持经济运行稳定在合理区间。

并且，在全球经济环境持续动荡的压力下，今年1月的社会融资增速创下新高，这意味着当前的“宽财政”还将与央行政策形成相互作用；一方面促进政府投资撬动社会投资、进行新一轮发展的作用，另一方面也促进地方债务继续“开明渠、堵暗道”，地方隐性债务置换迎来新一轮的窗口期：

隐债“清零”试点再扩容

近年来财政改革秉承“开明渠、堵暗道”的核心思路，对地方政府长期以来形成的债务问题与风险进行了一系列改革。一方面通过“地方专项债券”来疏导地方政府的项目投资需求，以低成本、长期限的地方债券来获得资金；另一方面对违规举债、增加政府隐性债务进行了史上最严格的限制。因此，当前的政府债务可以说是已经管理住了“新增”，目前的工作焦点开始转向存量债务、尤其是成本和风险都较高的政府隐性债务领域。

在这一理念的引导下，财政部在2020年就开始试点，通过地方债券中的“再融资债券”品种，将地方政府的存量隐性债务置换为地方债券；通过隐性债务的“显性化”来优化地方债务的结构，既降低综合债务成本，也避免流动性问题造成的债务风险。随着央行与货币政策的调整，我们可以看到市场上地方债券的发行空间有进一步的增长，使得这一模式的试点范围从去年开始明显扩大。

在去年末，财政部就提出将“上海市、广东省”作为“全域无隐性债务”的试点地区，在省级行政区的范围内率先形成“隐性债务清零”，对市场形成示范效应。近期，又可以看到多个省份在省内选择地级市或者个别县、区作为隐性债务清零试点地区。这意味着，在宽财政的总体政策下，财政工作的重点在增加支出方面较为谨慎，而将更多的空间用于改善地方债务的情况；持续关注潜在的风险问题，以及维持地方财政长期的稳定性。

债券管理的“权责匹配”

在这一轮的隐性债务置换中，我们可以看到地方债券管理权限的变化；从之前的财政部统一指导建制县进行债务置换，再到各省指导省内的地级市或区县进行“清零试点”，如今的地方债券发行与对地方债务负责的权利，已经在省一级层面进行统一。中央层面只进行宏观管理与政策调控，但会坚持中央财政“不救助”的底线；省级政府负责制也意味着地方债券的发行与隐性债务置换后的偿还责任，将进一步由省级政府进行“统筹”。

因此，在当前披露了省级“隐性清零”试点工作中，我们可以明显看到，各省级地区优先将显性债务率低、纳入隐性债务管理系统的存量债务少、隐性债务相对清晰等债务化解条件好的地区作为全省率先实现“隐性清零”的示范地区，形成长期示范效应；但这也意味着许多存量债务多、显性债务高、债务情况复杂的地区并不能直接实现债务的全部置换，距离隐性债务的全面化解，还有很长的路要走。

不过，可以期待的是，在外部环境的不确定性下，宽财政与地方债券发行的空间仍然较大，在阶段性的窗口期内，再融资债券支持隐性债务置换的力度可能持续加大，并在下半年支持更多的地区降低隐性债务，实现债务风险的进一步降低。

债务属性的进一步切割

在15号文落地后，实际上已经落实了城投与地方政府信用的进一步切割；15号文的落地，意味着所有城投新增债务的企业债务属性，不再带有任何地方债务性质。而目前的“隐债清零”试点，也意味着当地城投债务不再带有任何政府债务属性；从法理上来说，地方政府仅负有出资者责任，而非将城投债务全盘作为政府债务进行管理。

因此，虽然许多省份对公开城投债务的兑付进行了非常大力度的支持，但随着隐性债务的进一步置换与消化，这一持续刚性兑付的局面并不会维持太久；一旦城投债务风险总体可控，15号文后新增的城投债务显然会更加市场化运作、不再带有地方债的色彩。

正如去年国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》中提到的：健全市场化、法治化的债务违约处置机制，鼓励债务人、债权人协商处置存量债务，切实防范恶意逃废债，保护债权人合法权益，坚决防止风险累积形成系统性风险。

随着隐性债务的进一步置换与清零，城投债务也将逐渐迎来一个更加市场化的时代。

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原标题：宽财政下，隐性债务置换再加速

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