“财政资金直达机制”，将如何影响地方政府财力？

杨老师的基建课堂

2020-11-27 10:34
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地方可用财力再次出现变化。

作者：杨晓怿

来源：杨老师的基建课堂（ID：msyangteacher）

近期，国务院对财政资金的安排作出了新的部署，要求：

要围绕完成全年发展主要目标任务，保持宏观政策连续性有效性，继续抓好直达机制落实，提高资金使用效益。同时，要总结今年做法，研究建立常态化的财政资金直达机制，以改革的办法提高财政资金效能，更好服务经济社会发展大局。

一是扩大直达资金范围，对可直接分配的中央和地方共同财政事权转移支付、具备条件的专项转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金等一般性转移支付，可纳入直达机制，基本实现中央财政民生补助资金全覆盖，确保义务教育阶段教师工资等及时足额兑现，更好支持保基层运转。

二是完善直达资金管理。合理提前下达转移支付资金。各地要强化责任，增强资金分配使用科学性、规范性、有效性。

三是完善监管，加快推进部门间数据开放共享，强化对直达资金的全过程监控，严防“浑水摸鱼”，确保用好资金。

如今正是高层部署安排明年政府投资的关键时刻，此时提出“研究建立常态化的财政资金直达机制”将对明年的地方政府可用财力产生极其深远的影响。

“资金直达”，弱化省级财政再分配

虽说总体上看，如今的政府机制分为中央与地方两极，但由于行政层级的不同，地方政府面对的情况、掌握的资源有天壤之别。其中最为突出的矛盾与焦点，就在于地方政府内部的资源再分配。

地方政府原则上分为省（自治区、直辖市）、县（自治县、市）、乡（民族乡、镇）三级；上级政府再根据地方实际情况与需求，进行资金等资源分配。因此，我们经常可以看到一些省份在“举全省之力”建设某一个地区，比如一些省级的国家级新区，通常就将省内可调控的资源向新区集中、使得新区在短期内获得大量资金、建设用地指标、政策资源等综合支持，实现快速发展。

但是，这样的机制也造成了一些问题。既然有一些地区能够得到省级的资源倾斜“起飞”，那么自然也有一些地区的资源被拿走了。事实上，经济水平处在省内中游水平的县市往往都很尴尬，既因为发展潜力不是最好、错失了集中发展的机会；又因为经济水平还可以，无法得到“托底扶贫”等政策的扶持。

因此，在过去几年中央与地方财政制度改革、地区间可用财力不均衡的情况得到改善、转移支付力度进一步增强后，当前地方财力间不均衡、资源不均衡的焦点已从东西部差异转变为省级内部间的差异。

比如，在最近两年的地方债券发行大潮中，许多省内部的债券额度分配就出现了不均等的情况。这一情形固然与不同地区的情况、项目质量有一定关联，但人为因素造成的额度分配不均也是客观事实。

在这样的背景下，财政部在今年开展的一系列改革，以今年的积极财政为契机，开始尝试财政资金直达制度。由国家发改委、财政部直接审核县一级政府报送的项目与资金需求，将财政资金定向下达、逐渐弱化省级资金再分配造成的资源分配与现实情况脱节、地区发展不均等情况。

虽然目前财政资金直达只在特别国债、专项资金等渠道发挥作用，但如今国常会已经要求逐渐推广，很快将应用到专项转移支付、地方与中央共同事权资金等部分；地区的财政资源分配不均情况有望逐渐解决。过去那些被省级忽略的中游城市，可用财力有望得到一定的改善。

“全程监控”，资金分配与投向挂钩

近年来，由于财政制度的改革、经济周期的下行，地方财政的压力持续扩大。因此，许多地区不得不加大向上“要资源”的力度，希望通过争取更多的中央预算内资金、专项资金来弥补可用资金的不足。但是，由于申报与审计环节存在一定的脱节，中间环节有一定的漏洞，导致许多地区存在项目重复申报、夸大建设内容、挪用项目资金甚至虚构项目的情形。

因此，随着预算管理制度的完善、信息时代的来临，政府也开始采用信息化手段对资金进行管理，逐渐推进“资金全过程监控”的进度。通过系统对资金进行全流程、穿透式的跟踪，既是保障资金的投向落到实处，也倒逼地方申报项目的质量、真实性进一步提高。

并且，随着“全程监控”制度的出现，困扰政府多年的政府投资效率低问题也有望得到一定程度的解决。上级政府可通过系统管理、项目审核的方式，随时、灵活调整地方政府的投资方向和力度，实现动态的政府投资调控机制。

此外，“全程监控”也有利于将政府投资的“负面清单”落到实处，面子工程、盲目投资的现象基本成为过去时；补短板、强弱项将会成为政府工作的主旋律。因此，未来的地方政府可用财力将与地方发展息息相关；发展前景好、前期工作扎实的地区，有望得到更多的财政资源倾斜。

“开放共享”，揭开历史遗留的黑洞

自2018年以来，政府隐性债务成为了热门话题。政府隐性债务是如何形成的？政府内部系统间的不开放、不联通、不共享是一个非常重要的原因，有大量投资或者债务未纳入统一的系统中去。

这一问题持续到2020年初，在今年上半年的地方专项债券申报中，有大量尚未拿到立项批复的项目就发行了地方政府专项债券、获得了债券资金；但前期手续的不完善导致项目迟迟无法开工，资金自然也长期沉淀未能使用，使得今年前三季度的基建投资增速低于GDP。

因此，从今年三季度开始，各部门间加强的协作，开始将财政系统与发改委的投资管理系统互通。这既解决了项目进度跟踪的问题，也实现了资金跟着项目走的原则。如今国常会要求进一步做好系统间的互联互通工作，既是进一步加强投资效率的举措，也有助于地方政府揭开存量债务的“黑洞”、将政府隐性债务逐渐阳光化。

在今年积极财政投资力度与基建投资的数据上，我们明显可以发现一些差额，许多财政资金并未真正进入固定资产投资。大量的隐性债务“吃掉”了积极财政带来的资金，如果不进一步解决存量债务问题，那么政府撬动社会投资的力量就始终无法施展。

在改革不断推进的过程中，这些历史遗留问题会慢慢暴露、也会逐渐得到应有的处置；结构性的问题，只有通过制度上的改革才能真正解决。未来地方政府的可用财力，将会根据政策、需求、实际情况进行动态的变化。