作者：克而瑞研究中心

来源：克而瑞地产研究

2026年8月底至9月中旬，城市更新政策密集出台：8月28日金融监管总局和住房城乡建设部印发《城市更新项目贷款管理办法（试行）》，改写金融规则；9月8日国务院以“高质量推进城市更新、促进城市内涵式发展”为主题开展第二十一次专题学习，定调“建立可持续的城市更新模式”，同日广东一次性印发四份文件；9月4日云南印发《“十五五”城市更新行动规划》，将容积率转移、奖励、免计写入省级规划；9月15日北京市委书记围绕“高质量推进城市更新”开展专题调研，强调探索构建可持续更新模式，提出用好政策工具箱、引入社会资本、探索专业运营模式。中央定目标、部委改金融、省级改用地、城市抓落实几乎同步推进，标志着城市更新从“行动”走向“机制”。

核心判断：业内常用“三本账”来概括城市更新的核心评估维度。需要说明的是，城市更新并非只有这三本账，政府、企业、咨询方的视角不同，项目所处阶段不同，对“三本账”的划分也会有所调整，但核心逻辑都围绕“钱怎么算、账怎么平、价值怎么体现”展开。本轮政策改变的不是这套框架，而是三本账的算法：土地账从“向容积率要钱”转向权益的有规则再配置；融资账从“进了规划就有钱”转向“进项目库、现金流覆盖本息”；运营账从“建完交付”转向长期经营与证券化退出。可持续不是原则口号，而是一套“项目持续生成、资金持续进入、资产持续运营、城市价值持续提升”的循环机制。

图 1 2026年8-9月城市更新政策密集出台

数据来源：克而瑞研究中心整理。

01

城市更新正从“改空间”转向“建机制”

过去二十多年（约自2000年前后土地招拍挂制度全面推行以来），中国城市发展的主线是增量扩张：征地、出让、开发、销售，一宗地的账在一宗地内算清。随着新增开发空间收窄，城市建设的主战场转向存量，城市更新由此成为“十五五”时期城镇化与房地产领域的核心议题。国务院2026年9月8日第二十一次专题学习明确，城市更新不仅是改善居住条件、增进民生福祉的重要途径，更被放到扩大内需、加快动能转换的重要载体上。

但进入大规模实施阶段后，行业普遍的感受是：项目越来越难做。历史保护、公共配套、基础设施补贴都要压缩经营空间，而成本仍要在单宗土地内部消化，“规划上应该做、经济上做不动”成为常态；旧改项目靠“多盖多卖”平账的老办法，又随着房地产销售预期变化而失灵。这些问题指向的已经不是某一项技术短板，而是整套制度供给的滞后——城市更新缺的不是规划图，而是一套能把公共贡献、开发权益、土地价值和项目收益重新组织起来的规则。这正是2026年8月底至9月中旬这轮政策密集出台的背景。

02

中央定调：可持续成为城市更新机制核心

9月8日，国务院以“高质量推进城市更新、促进城市内涵式发展”为主题进行第二十一次专题学习，国务院总理李强主持学习，强调建立可持续的城市更新模式。会议指出，这些年我国新型工业化、新型城镇化深入推进，人口形势、发展动能、房地产市场等发生深刻变化，城市发展加快转向内涵式发展；城市更新已成为现阶段城市工作的重要抓手、改善居住条件增进民生福祉的重要途径、扩大内需加快动能转换的重要载体。要在实践中持续深化对城市发展规律的认识，坚持以人为本高质量推进城市更新，走出一条中国特色城市现代化新路子。

这一定调把城市更新从一项民生工程，提升为牵引内需与动能转换的发展工程。

表1 可持续城市更新模式的重点内容

数据来源：克而瑞研究中心收集整理。

03

地方答卷：云南配权益、广东立规矩、北京树标杆

中央把“用地”列为需要持续优化的第一个政策领域，也把“可持续”的具体落点交给了地方。9月中旬，云南、广东、北京分别交出了三份侧重不同的答卷：一个给权益工具，一个立流程规矩，一个树示范标杆。三者恰好对应“三本账”中的土地账、融资账与运营账。

（一） 云南：动容积率，解决“开发权益怎么配”——土地账

云南于9月4日印发《“十五五”城市更新行动规划》，最受关注的一点是把容积率转移、奖励、免计一并写入省级政策，同时提出土地混合开发和空间复合利用、用途转换和兼容使用、存量空间临时利用、资源资产组合供应与整体运营。规划也坦承，这些政策尚待有效落地，一定程度制约了存量资源潜力释放。

三个容积率工具各有分工：转移解决开发权益的空间配置——地块因历史保护、公共服务让渡了开发空间，权益可以在更大范围内统筹；奖励解决公共贡献的激励——项目承担额外公共更新任务的，以开发权益补偿；免计解决公共配套占用开发指标的问题，避免“做了贡献反而做不成项目”。三者叠加，指向同一个方向：容积率不再只是“一块地最多建多少”的控制指标，而是可以重新配置的资源，项目平衡的尺度从单宗地走向片区。

更深层的制度含义在于：一块地的开发权益能否随更新需求重新配置，本质上是存量时代对增量时代土地定价制度的修订。增量阶段一次性出让锁死了用途和容积率，进入存量阶段后市场需求持续变化，大量自主更新只能以“违法建设”的形式存在：老宅改成咖啡馆、物业价值从300万元升到900万元，却因不符合翻建规定至今需要与执法部门周旋。这说明，存量更新缺的不是更新意愿，而是用途和容积率可依法调整、公共收益可合理定价的规则。云南把容积率转移、奖励、免计写入省级规划，正是在这个方向上迈出一步：开发权益可以重新配置，但必须进入规则、有对价、能形成长期收益。这一探索若能落地，有望推动政府土地收入从一次性出让为主，逐步转向与长期运营收益相结合的多元结构，但具体转化机制和收益规模仍需实践验证，这也是“可持续更新模式”财政基础的关键所在。

这种思路在昆明已有实践。翠湖—文明街片区更新坚持“重修缮、微改造、精提升”，规划的角色从决定“拆或不拆”转向“定规则、绘愿景、给预期”；配套探索中的存量更新容积率奖励与历史地段功能兼容负面清单，让提供公共空间、保护历史风貌的主体能够换来相应的发展权益，历史保护、人居改善与商业复兴得以在同一片区内同时成立。

（二） 广东：不再向容积率要钱，解决“账怎么算、钱从哪来”——融资账

与云南“给工具”不同，广东的重点是“划底线、建流程、接金融”。9月8日印发的四份文件（城市体检与更新一体化推进工作指引、城市更新专项规划和年度实施计划编制工作指引（试行）、片区策划编制技术导则、项目实施方案）构成一套完整流程：城市体检先找出问题，专项规划据此确定更新策略，片区策划在更大范围内统筹项目，项目实施方案负责安排资金，评估再回看成效。其中片区策划导则明确规定：详细规划调整，不得以提高开发强度作为资金平衡的主要手段。

这条底线的背景是旧模式失灵：拆迁成本越高、需要的融资建筑量越大、对容积率的要求越高，而销售预期转弱后，“多盖多卖”的闭环难以为继。广东并未禁止调整开发强度，否定的是把增容当作项目平衡的第一答案。但划底线只是第一步，更关键的是钱从哪来。广东这一整套从体检、规划到片区、方案的流程，本身就是在为项目对接金融资源做准备。 8月28日国家层面出台的贷款管理办法，正好把“体检—规划—项目库”与银行资金直接接通：项目须纳入城市更新项目库、明确实施主体和实施方案，且经营性收入能够覆盖贷款本息，银行按市场化原则独立审贷、资金封闭管理。政府回答“该不该改”，银行回答“靠什么还钱”。

市场已经给出样本。佛山顺德渔人码头片区获得9600万元新型政策性金融工具和7.68亿元城市更新专项贷款授信，叠加中央预算内投资，“财、债、贷、基、社”组合成型，资金方案本身成为片区策划的组成部分。运营端的出口同样打开：深圳龙岗创投大厦运营8年后，以6.48亿元完成类REITs发行，优先级票面利率仅1.77%、认购倍数3.15倍——尽管该项目并非新规下的城市更新REITs，但它示范了“长期运营—现金流稳定—证券化变现—再投资”的完整循环。需要说明的是，龙岗类REITs是既有资产的证券化探索，为更新资产退出路径提供了参照，不宜直接等同于城市更新REITs的全面放开。

（三） 北京：以“工具箱+社会资本+专业运营”树标杆——运营账

9月15日，北京市委书记尹力围绕“高质量推进城市更新”开展专题调研，强调要探索构建可持续更新模式——城市更新关系民生福祉、城市品质和城市发展。调研集中落笔在三件事上：用好政策工具箱，加强政策创新和资源统筹，把支持政策明确下来；引入社会资本，改变政府大包大揽的路径依赖；探索专业运营模式，让更新出来的资产有人管、管得住、能长期持续。这三条回答的，正是中央“更好发挥市场力量作用”中最难的部分：不是把钱引进来就结束，而是要有能够长期经营资产的主体。

空间层面的打法同样具体：用好地下空间资源，推动地下空间与地上更新一体化开发，提高空间资源综合利用效益——这既降低了传统“征拆—出让”路径的成本，也把长期被忽略的地下空间变成可经营资产。实施节奏上强调以点带面，形成成熟打法后再逐步推开，探索更多可持续路径；专业能力上强调用好责任规划师等专业力量，把专业判断嵌入更新全流程；更新载体上，从“好房子”建设向“好街区”建设拓展，以完整社区为目标织补公共服务。

这类打法在北京已有样本。西城区受壁街更新采用道路＋管廊＋车库＋公园一体化模式，于2025年12月正式通车，打通断头路的同时，让交通通行、停车供给、管线承载在地下地上立体叠加；此次调研考察该片区，并进一步要求健全长效运营机制、提高管廊和车库利用率，把地下空间真正变成可经营的资产。

与云南、广东相比，北京的差异在“问题起点”：云南解决的是“权益能不能动”，广东解决的是“账能不能算平、钱能不能贷到”，北京直接问“改完之后谁来运营、靠什么长期持续”。三者叠加，才构成一份较为完整的地方答卷——权益工具、流程规则、运营主体，缺一个都跑不通可持续的循环。

（四） 三地政策特点对比

表2  云南、广东、北京城市更新政策特点对比

数据来源：克而瑞研究中心收集整理。

需要说明的是，三地政策并非时间上的阶段递进，而是同期出台的差异化工具，用“破题—立规—示范”概括的是功能侧重而非替代关系。三地政策之间存在明显交叉：云南的权益工具需要嵌入广东式的流程与金融规则才能落地，广东的融资闭环需要北京式的运营主体才能形成现金流并实现退出，北京的运营主体又需要云南式的权益配置空间才能获得可持续的资产来源。

核心辨析：表面上看，云南放开权益配置、广东限制以增容平账、北京强调运营主体，三者侧重不同，甚至方向相反；但实质上是同一套可持续机制的三根支柱——权益可以动，但要进规则、有定价、有现金流，更要有能长期经营资产的主体。这三根支柱并非彼此孤立，而是相互嵌套：权益工具需要流程规则才能落地，融资闭环需要运营主体才能形成现金流并实现退出，运营主体又需要权益配置空间才能获得可持续的资产来源。云南解决的是“给不给工具”，广东解决的是“按什么规矩用工具、钱从哪来”，北京解决的是“改完之后谁来运营、靠什么长期持续”。增容本身不是原罪，无对价、无现金流支撑的增容才是；同样，算平了账、贷到了款，如果没有专业运营主体，资产依然无法持续产生现金流、无法实现证券化退出。三地合起来，才构成“权益工具—流程规则—运营主体”的完整闭环，缺一个都跑不通可持续的循环。

04

总结与研判：三本账新算法，竞争力换轨

把本轮政策文本连起来看，城市更新的底层逻辑已经换了一套算法：土地账从“向容积率要钱”转向“权益有规则地再配置”；融资账从“进了规划就有钱”转向“进项目库、有现金流才能贷”；运营账从“建完交付”转向“长期经营、证券化退出”。城市更新的竞争力随之换轨——上一轮城市建设最重要的能力是找到土地、把楼盖出来；下一轮，是找到城市问题，把旧资产重新组织起来，让它未来十年、二十年自己活下去。

对市场参与方，有三点研判值得跟踪。

其一，权益类政策将加速扩散。容积率转移、奖励、免计与年租制探索，有望随各省“十五五”城市更新规划陆续落地，建议持续跟踪各省份规划中的容积率与用地条款，这将是衡量地方更新诚意与技术含量的最硬指标。

其二，项目库成为资源配置的基础设施。体检、入库、实施方案不再只是政府内部流程，而是获取政策性资金与信贷的“门票”，与地方政府协同完成入库流程、高效编制实施方案的能力，本身构成企业的竞争力。

其三，城市更新从开发业务转向资产管理业务。运营能力决定融资能力的传导已经确立，参与企业的测算模型、尽调清单、组织能力都需要按“资产管理”重建。北京把“政策工具箱、社会资本、专业运营”并列提出，进一步确认了这一方向——地方已经开始为“改完之后谁来运营”寻找答案，具备成熟运营能力与资产盘活经验的企业，将在下一阶段获得更大的议价空间。

城市更新进入“十五五”，不缺宏大目标，缺的是把长期账算清的规则与耐心。从中央定调到云南、广东、北京交出的三份不同答卷可以看到：可持续不是一句原则，而是一套“项目持续生成、资金持续进入、资产持续运营、城市价值持续提升”的循环机制。能不能把这个循环跑通，才是城市更新从“行动”走向“机制”的分水岭。

克而瑞研究中心深耕房地产行业二十余载，依托长期沉淀的海量行业数据库与标准化成熟研究体系，紧跟行业发展趋势、贴合多元客户研究需求，以资深地产专家团队为核心动力，搭配行业领先的地产COWORK分析工具，形成 “资深专家*海量数据*AI技术” 的协同研发效应；研究业务覆盖政策、土地、新房、二手房、商办、物业、康养、长租等全地产赛道；分析维度贯穿宏观经济、行业趋势、市场供求、城市发展、房企运营、产品客研等六大层面；交付形式包含热点快评、深度专题、周度 / 月度 / 季度 / 年度常规系列报告，形成完整、多层次的地产研究产品矩阵。本文内容仅作行业研究交流之用，不构成任何投资建议或决策依据。

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原标题：从中央定调到云南、广东、北京：城市更新进入可持续机制期

城市更新项目贷款容积率可持续模式