为什么政府项目融资越来越困难？

杨老师的基建课堂

2020-12-04 14:19
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在积极财政与“财政紧日子”的双重基调下，政府项目的融资仍将越来越难。

作者：杨晓怿

来源：杨老师的基建课堂（ID：msyangteacher）

为什么政府项目融资越来越困难？这个问题看似很简单又符合现实，但从实际情况来看，高资信主体的项目融资难是非常反常的现象。

在国内的金融体系中，地方债是融资成本仅次于国债、信用等级最高的融资工具之一。但是，与地方债券保持着高资信、低成本截然不同的是，地方政府的项目融资遇到越来越多的问题，融资成本也逐渐上升。这不仅给地方稳投资带来很多困难和挑战，高昂的融资成本也持续推高了地方政府的隐性债务率，使得地方财政与城投开始面临持久的困境。

在这一矛盾的背后，隐藏的是复杂而又长期未能解决的矛盾焦点，也是当前改革的主要障碍之一。

公益性与市场化的不可兼得

我国的基础设施与公共服务强调公益性，这是我国施政的基本原则，也是体现社会主义优势的旗帜之一。但是，坚持基础设施与公共服务项目的公益性，意味着政府需要持续大量投入与补贴项目；不仅新建项目需要政府出资，后期运营维护还需要持续的投入。

近年制度改革后，许多政府项目都以市场化模式实施，但在市场化的模式下，项目收入、预期收益成为了项目是否能够获得资金的关键因素。但在坚持公益性的基础上，政府项目的盈利性很难达到市场融资所需要达到的水准；如果政府予以高额补贴，既会导致政府投资对社会投资的挤出效应，又无法达到市场化模式节省政府投资的效果。

因此，许多政府项目的收益率很难与市场资金价格匹配，地方政府面临坚持项目公益性与市场化运作的两难抉择。

坚挺的政府信用与脆弱的债务

既然市场化很困难，常常无法与公益性兼得，那么政府是否能够走回直接投资、财政兜底的老路呢？很难。既是由于当前的政府债务率已经到了一个很高的水平，必须要对产生地方政府债务的行为进行限制；也是因为政府体制、财政制度的限制，当前政府部门已经无法直接作为有收益项目的运作主体。

在这样的限制之下，城投作为政府融资平台的特殊性始终存在，是地方政府运作项目不可或缺的主体。在政府坚持维护地方政府信用、强力限制政府债务率的前提下，许多城投项目开始和地方政府、财政脱钩，不再能够为城投项目融资加持“光环”。

同时，由于城投作为企业主体，并无法直接享受到投资公益性项目带来的综合收益，这就使得城投债务越来越“脆弱”，风险事件屡见不鲜，进一步加大了新项目的融资难度。这是结构性导致的“财权事权不匹配”，城投虽替代政府进行投资，但并不能享受到政府融资应有的待遇，融资成本自然水涨船高、越来越难。

刚性投资与矛盾的投资效率

政府项目不仅是出于实际的需求，许多时候还要承担托底经济运行、支撑国内经济正常运转的职能任务。因此，在当前逆周期的大背景下，地方政府的投资存在一定的刚性；尤其是在国际贸易环境充满不确定性的情况下，地方基建投资更是随时充当“储备弹药”。

由于地方政府债务率高企，政府改革要求必须提高政府投资的效率。通过提高政府支出的效果、少花“不该花”的钱，同时通过发展地方经济、提高地方财政收入，才能实现长期债务率的平衡，不出现偿债风险。

从实际情况来看，刚性投资与投资效率存在比较大的矛盾。刚性投资强调投资节奏，必须与国内经济运行、经济周期相适应，必要时必须快速进行投资，才能起到托底经济的效果；但如果要加强财政投资效率，实现有效投资、撬动社会投资的作用，则必须“慢工出细活”。

在对应的宏观调控措施中，也呈现出非常强的周期性。需要政府投资托底时，货币政策与政策工具共同发力，资金极其充沛；一旦阶段性政策结束，就让地方项目无以为继，各类监管快速收紧，带给地方政府极大的压力。