《企业破产法（修订草案）》中的破产程序的监督纠错机制

破产圆桌汇

2025-10-12 22:47
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本文是王兆同律师在2025年9月28日大成律师事务所举办的“破旧立新，法启未来 ——《中华人民共和国企业破产法（修订草案）》征求意见稿深度解读与实务研讨会”上的发言，发布时有所补充完善。

作者：王兆同

来源：破产圆桌汇

大家好，我是来自北京市炜衡律师事务所的王兆同，很高兴今天跟大家一起分享关于破产程序监督纠错机制的题目。关于监督纠错机制的问题，我曾经在北京外国语大学举办的企业重组与破产国际研讨会上做过分享，并且将分享的相关内容发表在破产圆桌汇（破产程序的监督纠错机制——在《企业破产法》修订之际），当时，《企业破产法（修订草案）》刚刚发布，我只是顺带粗略地提到一些修订草案的内容，并未深入分析。今天，我就这些天来的一些学习和思考跟大家进行分享。

一、加强监督纠错机制正当其时

在今天这个场合说这个话题可能比较“拉仇恨”，因为我看在座的参会人员多数都是做管理人业务，邢立新会长是管理人协会会长，由高美丽律师、郑志斌律师担任管理人的破产典型案例也经常被我们提及，而监督纠错机制的加强势必会使管理人执业风险增加，同时，也会增加管理人应对各类监督纠错程序的成本。

但是，从法理角度来看，我认为加强监督纠错机制是一个不可逆转的趋势——任何健康的程序都应当在阳光下运行，健康的破产程序同样需要监督。从破产法的发展历史角度来看，在破产法律制度初期普遍存在“暗箱操作”的痼疾，如美国破产法实施过程中存在的“破产帮”的现象，这种“暗箱操作”将使得破产程序的信誉濒临崩塌，最终损害整个破产业务的生态。所以说，我认为，在破产案件数量增长到一定规模时，加强监督纠错机制正当其时。

二、《企业破产法（修订草案）》中对监督纠错机制的强化

对于加强监督纠错机制，在《企业破产法（修订草案）》里面有多处体现，我们梳理以后总结出以下几个方面：

（一）检察监督

《企业破产法（修订草案）》第五条规定，“人民检察院依法对债务人破产程序实行法律监督。”

《民诉法解释》第四百一十二条规定：“人民检察院对已经发生法律效力的判决以及不予受理、驳回起诉的裁定依法提出抗诉的，人民法院应予受理，但适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产程序以及解除婚姻关系的判决、裁定等不适用审判监督程序的判决、裁定除外。”可见，法院系统对于检察监督是排斥的。

而最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则》(高检发字(2021)1号)第九十八条将破产程序纳入民事诉讼法规定的审判程序范畴，明确检察机关可以对破产程序中的审判违法行为进行监督。

目前，有很多地方检察院已经制定了检察监督的细则，如苏州市人民检察院制定了《破产检察监督案件审查指引（试行）》。但是，囿于法律层面的依据不足，检察监督的广度、深度和力度都有不足。《企业破产法（修订草案）》中明确规定了检察机关的法律监督职责，意味着检察监督获得了最高层级的授权，未来检察监督将全面铺开。作为一个具有强大执行力的国家机关，检察机关介入破产程序将导致破产程序原有结构的封闭性被打破。对检察监督的未来，我们可以拭目以待。

（二）债权人的知情权

《企业破产法（修订草案）》第九十条规定，“单个债权人有权查阅债务人财产状况报告、债权人会议决议、债权人委员会决议、管理人监督报告等参与破产程序所必需的债务人财产和经营信息资料。管理人无正当理由不提供的，债权人可以请求人民法院作出决定;人民法院应当在五日内作出决定。上述信息资料涉及商业秘密的，债权人应当依法承担保密义务或者签署保密协议；涉及国家秘密的应当依照相关法律规定处理。”

该规定在《破产法司法解释（三）》中已经有明确规定，单个债权人可以提出查阅申请。

（三）更换管理人

《企业破产法（修订草案）》第三十条规定，“管理人由人民法院指定。债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以申请人民法院予以更换并推荐人选。推荐的人选没有本法规定不得担任管理人情形的，人民法院应当予以更换并指定该推荐人选为管理人。单个债权人认为管理人具有前款规定情形的，可以向人民法院提出，由人民法院决定是否更换管理人。”

这里的更换管理人，包括当然更换的情形和法院裁量更换的情形。对于单个债权人更换管理人，在最高人民法院2021年公布的十大典型破产案例——上海兆隆置业有限公司破产清算案中，已经确立了一个先例：单个债权人申请更换管理人可以作为人民法院审查管理人是否适当履职的依据。

（四）为强制批准重整计划提供复议渠道

《企业破产法（修订草案）》第一百二十八条规定，“人民法院经审查认为重整计划草案符合本法第一百二十六条规定的，应当自收到申请之日起三十日内裁定批准，终止重整程序，并予以公告。利害关系人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十五日内向上一级人民法院申请复议。复议期间是否停止裁定的执行由进行复议的人民法院决定。上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出裁定。”

此前，我们作为债权人的代理人，在法院作出强制批准的裁定时，曾经提出过复议申请，因为此前最高人民法院的多个司法文件中，也强调了上一级法院对于下一级法院强制批准重整计划的纠正和监督职责。但是我们提交复议申请后，上级法院直接要求我们撤回，最终也未对该复议申请作出处理。

此次修订草案规定可以提出复议，并且就复议之后的处理作了规定，未来对于法院强制批准会有更多约束，法院也会更为审慎，管理人在制定重整计划草案时，也需遵循更严格的标准。

（五）增加多个召开听证会的安排

《企业破产法（修订草案）》第九十六条规定，“人民法院在审查重整申请时，可以组织申请人、被申请人听证。债权人、债务人的出资人、意向投资人等利害关系人经人民法院准许,可以参加听证。听证期间不计入重整申请审查期限。债务人为上市公司的,人民法院在受理重整申请前,应当听取国务院证券监督管理机构的意见。”

第一百二十七条规定，“管理人或者债务人依据本法第一百二十六条的规定申请批准重整计划草案，人民法院可以组织债务人、管理人、债务人的出资人、重整投资人以及未通过重整计划草案的表决组的代表等听证。”

第一百八十六条规定，“申请人提出实质合并破产申请的，人民法院应当自收到申请之日起五日内通知被申请人及其出资人、已知债权人、管理人等利害关系人，并将申请事项予以公告，公告期不少于十日。利害关系人对申请有异议的，应当在公告期届满前以书面方式提出。利害关系人提出异议的,人民法院应当组织听证。”

在实务中，上述条文内容在最高人民法院及部分地方法院的司法文件中均有相应的规定。另外在实务中还有一些举行听证的规定，比如对于管理人报酬提出异议、破产申请受理的审查，也会召开听证会。

从上述做法来看，在破产程序推动过程中，对于存在较大争议的重大事项，通过听证会的方式，采用辩论主义的做法，在充分辩论、兼听各方立场的情况下作出判断，已经成为理论和实务界的共识。

总的来说，经过梳理，我们得出一个结论，就是立法的整体倾向，是加强破产程序的监督纠错机制，其主要做法是：1.对于实务中已经形成的经验做了归纳；2.对于原来的一些明显缺口进行补足；3.扩大了原有的有效做法的适用范围。

我们认为，整体来说，《企业破产法（修订草案）》的方向符合法律制度发展规律，其具体做法也尊重历史经验、满足现实需求。我们认为，《企业破产法（修订草案）》关于监督纠错机制的方向和做法，将会被整体接受。

三、对《企业破产法（修订草案）》相关内容的建议

对于《企业破产法（修订草案）》涉及到监督纠错机制的内容，我有几点建议：

（一）个别债权人的权利

有人可能认为，破产程序是一个集体程序，监督也应当集体进行。但是就监督而言，集体监督的问题在于，集体行动时存在着“搭便车”的问题。实务中，真正关注监督权利且有能力实施监督的，往往是个别债权人。如果一味强调集体监督，在集体意志无法形成时，实际上就是架空了监督机制。

我认为，应该加强个别债权人监督权利，尤其是应当在《企业破产法（修订草案）》中增加以下内容：

1.个别债权人在债权人会议中的提案权。我们知道，现行《企业破产法》规定，四分之一表决权的债权人可以提议召开债权人会议，但是对于债权人的提案权却未规定。因此，应当明确一定比例的债权人有权提交议案，且债权人会议应当就该议案进行表决。

2.个别债权人对于法院强制批准行为的复议权。我们注意到在法院强制批准重整计划时，个别债权人享有复议权。但法院强制批准财产管理方案，财产变价方案、财产分配方案时，却未作出相应规定。从相似情形下救济权应当一致的原则出发，我认为，应当落实个别债权人在上述情形下的复议权。

3.债权人委员会成员的个别质询权。债权人委员会实行集体决策，但是我们要考虑到债委会成员的差异性和代表性，赋予个别债委会成员质询权，因为质询本身并不涉及到集体决策，却是债委会成员行使监督的有力手段。

（二）僵尸条款的激活

我们需要注意，现行《企业破产法》中存在不少僵尸条款，自2006年颁布、2007年实施以来，部分条款几乎从未被适用过，核心原因是适用标准过高。

例如，《企业破产法》第六十六条规定，“债权人对人民法院依照本法第六十五条第一款作出的裁定不服的，债权额占无财产担保债权总额二分之一以上的债权人对人民法院依照本法第六十五条第二款作出的裁定不服的，可以自裁定宣布之日或者收到通知之日起十五日内向该人民法院申请复议。复议期间不停止裁定的执行。”该条款针对的是法院强制批准财产管理方案、财产变价方案和财产分配方案的裁定，规定债权人可就此类裁定申请复议。但在实务中，“债权额占无财产担保债权总额二分之一以上”的标准几乎难以满足，除非单个债权人的表决权重极高。因为个别债权人即便不满法院裁定，也根本无法在裁定作出后的十五日内，形成债权人会议决议或获得债权人的联合签名。

而对于上述条款，《企业破产法（修订草案）》第八十九条基本照搬了原有条文内容，其未来的适用效果，我们也可以预见。

（三）避免自我监督

我们前文提到，《企业破产法（修订草案）》中关于复议的部分规定，允许相关利害关系人向上一级人民法院提出复议，比如强制批准重整计划以及实质合并重整时，债权人可提出复议。但是我们也注意到，《企业破产法（修订草案）》第八十九条中，关于人民法院强制批准财产管理方案、财产分配方案和财产处分方案的裁定，以及第一百零七条中人民法院对申请恢复担保权作出的裁定，均规定由本级法院进行复议。

在实务中，法院对相关申请作出决策时，往往会完成内部审批流程，最终由主管副院长作出决策。在这种情况下，本级法院监督本质上就是自我监督，让决策的人再次决策，维持原裁定的概率几乎接近100%。如此一来，让本级法院作出复议决定，只会导致程序空转且无实际效果。

因此，对于复议程序，我建议，复议应当跳出原有法院的自我监督框架，由当事人向上一级人民法院申请复议，让监督真正发挥作用。

结语

无论如何，此次《企业破产法（修订草案）》在监督纠错机制的建设方面，已经迈出了一个新的台阶。我们可以预期，《企业破产法》修订后，破产程序中的对抗强度会有所提升，但程序也会更具活力。