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政企合作需求仍在，为何PPP走向没落？
作者：杨晓怿
来源：杨老师的基建课堂（ID：msyangteacher）
自PPP模式受到监管、金融、国资等多方面的限制后，实施规模出现非常大幅度的滑坡。虽然截止至10月末，2020年新进入财政部PPP项目管理平台的项目仍然达到了877个、投资额14,635亿元；但与2016、2017年的投资高峰相比，有很大幅度的下滑。
但是，PPP模式的没落却并没有终结政府与社会资本的合作。自2018年以来，以EPC+F、ABO模式为代表的、投融资与建设一体化的政府与社会资本合作模式快速兴起，已然成为了基建投资的主流方式。
是什么导致需求旺盛的政企合作模式抛弃了真PPP，转向政策擦边球、保障性程度不高的EPC+F、ABO等模式呢？
当年的PPP模式兴起，是在政府、社会企业与金融机构的共同推动下进入发展快车道的。但由于种种因素与影响，不断改革后的PPP政策框架反而与各方需求产生了一定程度的错配，导致各方都不再依赖这一特殊的模式。
从政府的角度上来说，用于PPP项目的支出只能占当年一般公共预算的10%、不能使用政府性基金支出，使得投资规模相当有限。且PPP模式的流程复杂，需要多级政府共同审批，导致政府的意愿出现下降。
从企业的角度上来说，PPP模式流程太长，存在很多不确定性。且由于“公益性”的限制，土地整理、招商引资等合作内容也不能放到合作范畴中去，加上PPP模式的法律保障不全，权责上不甚清晰，使得企业也不愿意采用PPP模式。
从金融机构的角度看，PPP模式虽然强调合规性，但在绩效考核机制的前置下，项目公司的应收账款不能提前得到确认，且法律机制不健全，金融机构参与的风险也很大。同时，通过非标途径进行的“明股实债”股权投资也逐渐被禁止，导致投资收益总体有限，参与意愿大幅下滑。
从市场上各种政企合作模式的兴旺来看，并不是需求的降低引发了PPP模式的终结；而是政策的框架与真实的投资需求存在比较严重的错配，各类主体纷纷“用脚投票”，选择了其他模式。
复杂模式的低保障
在各类主体纷纷“用脚投票”、选择其他模式时，也引发了一些担忧。PPP模式纵有流程繁杂、限制多等弊病，但毕竟PPP模式的合规性更强、保障程度更高；而EPC+F、ABO等模式，在付款保障性上似乎就要低的多。
为何大家不选择更合规多PPP模式呢？就不怕钱收不回来吗？但从实际情况来看，却并非如此——PPP模式在更复杂、更麻烦的同时，并未提供更好的保障性。在更大的边际成本下，收益的确定性却未曾增加。这自然使得各路主体对PPP模式整体“看空”，甚少用之。
由于财政部推行PPP模式的初衷之一，就是为了降低地方政府负债的压力，因此在制度设计上既强调不能直接与政府付费挂钩、强调付费必须经过绩效考核；又不允许与土地整理、土地出让收入挂钩。
但是，地方政府的“法制化”进程尚未彻底完成、地方财力相对薄弱的情况下，这两条红线意味着政府付费存在很大的不确定性、项目未来的收益并不能很好的覆盖。这就导致了PPP模式在流程复杂的同时，对企业的保障程度不强；在项目融资时，也往往需要社会企业进行增信，单凭项目无法实现保障现金流的目标。
共同的“出表”压力
除了这些令人烦恼的问题之外，大家纷纷选择其他模式还有一个重要因素：在宏观“去杠杆”的情况下，无论是地方政府还是企业，都有降负债、改善资产负债表的压力。但PPP模式下，既对地方政府有实施额度的限制，又要求社会企业进行并表处理，从客观上增加了各个群体的资产负债表压力。
但在EPC+F、ABO等模式下，由于协议双方一般为城投公司，无论是约定方式还是财务处理，都存在很大的灵活性，且没有信息公开的要求，这就使得政企双方在借助金融工具的帮助下，可以共同实现降负债与“出表”的目标。
此外，在新一轮城镇化实施的过程中，许多ABO、EPC+F项目将未来片区开发的收益作为项目的收入来源，也与地方政府的存量债务实现了相对隔离、实现从增量收益中分享的合作目标。相比PPP模式占用一般公共模式支出，这样“做加法”的模式自然更能得到政企双方的欢迎，未来偿债收益也变得相当明确。
通过这些具体的因素，我们也不难理解为何真PPP没落、伪ABO等模式大行其道。但是，在整体去杠杆的背景下，这些游走在政府隐性债务与国有企业资产负债表边缘的项目，究竟是否会不会造成更多的问题与后遗症，也实在很难判断。
但是，有一点是非常明确的：要想规范地方政府的支出、建立更安全高效的政府融资机制，我们需要的或许是一个新的模式。
这个新模式既要满足具体的需求，又要实现合规管理的目标；在非市场化的基础设施建设与公共服务领域，完全放任的市场化模式，终究还是有问题的。
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