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真PPP没落,伪ABO大火

政企合作需求仍在,为何PPP走向没落?

作者:杨晓怿

来源:杨老师的基建课堂(ID:msyangteacher)

自PPP模式受到监管、金融、国资等多方面的限制后,实施规模出现非常大幅度的滑坡。虽然截止至10月末,2020年新进入财政部PPP项目管理平台的项目仍然达到了877个、投资额14,635亿元;但与2016、2017年的投资高峰相比,有很大幅度的下滑。

但是,PPP模式的没落却并没有终结政府与社会资本的合作。自2018年以来,以EPC+F、ABO模式为代表的、投融资与建设一体化的政府与社会资本合作模式快速兴起,已然成为了基建投资的主流方式。

是什么导致需求旺盛的政企合作模式抛弃了真PPP,转向政策擦边球、保障性程度不高的EPC+F、ABO等模式呢?

框架与需求的错配

当年的PPP模式兴起,是在政府、社会企业与金融机构的共同推动下进入发展快车道的。但由于种种因素与影响,不断改革后的PPP政策框架反而与各方需求产生了一定程度的错配,导致各方都不再依赖这一特殊的模式。

从政府的角度上来说,用于PPP项目的支出只能占当年一般公共预算的10%、不能使用政府性基金支出,使得投资规模相当有限。且PPP模式的流程复杂,需要多级政府共同审批,导致政府的意愿出现下降。

从企业的角度上来说,PPP模式流程太长,存在很多不确定性。且由于“公益性”的限制,土地整理、招商引资等合作内容也不能放到合作范畴中去,加上PPP模式的法律保障不全,权责上不甚清晰,使得企业也不愿意采用PPP模式。

从金融机构的角度看,PPP模式虽然强调合规性,但在绩效考核机制的前置下,项目公司的应收账款不能提前得到确认,且法律机制不健全,金融机构参与的风险也很大。同时,通过非标途径进行的“明股实债”股权投资也逐渐被禁止,导致投资收益总体有限,参与意愿大幅下滑。

从市场上各种政企合作模式的兴旺来看,并不是需求的降低引发了PPP模式的终结;而是政策的框架与真实的投资需求存在比较严重的错配,各类主体纷纷“用脚投票”,选择了其他模式。

复杂模式的低保障

在各类主体纷纷“用脚投票”、选择其他模式时,也引发了一些担忧。PPP模式纵有流程繁杂、限制多等弊病,但毕竟PPP模式的合规性更强、保障程度更高;而EPC+F、ABO等模式,在付款保障性上似乎就要低的多。

为何大家不选择更合规多PPP模式呢?就不怕钱收不回来吗?但从实际情况来看,却并非如此——PPP模式在更复杂、更麻烦的同时,并未提供更好的保障性。在更大的边际成本下,收益的确定性却未曾增加。这自然使得各路主体对PPP模式整体“看空”,甚少用之。

由于财政部推行PPP模式的初衷之一,就是为了降低地方政府负债的压力,因此在制度设计上既强调不能直接与政府付费挂钩、强调付费必须经过绩效考核;又不允许与土地整理、土地出让收入挂钩。

但是,地方政府的“法制化”进程尚未彻底完成、地方财力相对薄弱的情况下,这两条红线意味着政府付费存在很大的不确定性、项目未来的收益并不能很好的覆盖。这就导致了PPP模式在流程复杂的同时,对企业的保障程度不强;在项目融资时,也往往需要社会企业进行增信,单凭项目无法实现保障现金流的目标。

共同的“出表”压力

除了这些令人烦恼的问题之外,大家纷纷选择其他模式还有一个重要因素:在宏观“去杠杆”的情况下,无论是地方政府还是企业,都有降负债、改善资产负债表的压力。但PPP模式下,既对地方政府有实施额度的限制,又要求社会企业进行并表处理,从客观上增加了各个群体的资产负债表压力。

但在EPC+F、ABO等模式下,由于协议双方一般为城投公司,无论是约定方式还是财务处理,都存在很大的灵活性,且没有信息公开的要求,这就使得政企双方在借助金融工具的帮助下,可以共同实现降负债与“出表”的目标。

此外,在新一轮城镇化实施的过程中,许多ABO、EPC+F项目将未来片区开发的收益作为项目的收入来源,也与地方政府的存量债务实现了相对隔离、实现从增量收益中分享的合作目标。相比PPP模式占用一般公共模式支出,这样“做加法”的模式自然更能得到政企双方的欢迎,未来偿债收益也变得相当明确。

通过这些具体的因素,我们也不难理解为何真PPP没落、伪ABO等模式大行其道。但是,在整体去杠杆的背景下,这些游走在政府隐性债务与国有企业资产负债表边缘的项目,究竟是否会不会造成更多的问题与后遗症,也实在很难判断。

但是,有一点是非常明确的:要想规范地方政府的支出、建立更安全高效的政府融资机制,我们需要的或许是一个新的模式。

这个新模式既要满足具体的需求,又要实现合规管理的目标;在非市场化的基础设施建设与公共服务领域,完全放任的市场化模式,终究还是有问题的。

注:文章为作者独立观点,不代表资产界立场。

题图来自 Pexels,基于 CC0 协议

本文由“杨老师的基建课堂”投稿资产界,并经资产界编辑发布。版权归原作者所有,未经授权,请勿转载,谢谢!

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