财政重整，“面对现实”的信号

杨老师的基建课堂

2021-12-27 15:55
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近期，某地级市发布了“财政重整”的公告，这是我国首次有地级市进入财政重整状态，引发了较大的市场关注。

作者：杨晓怿

来源：杨老师的基建课堂（ID:msyangteacher)

近期，某地级市发布了“财政重整”的公告，这是我国首次有地级市进入财政重整状态，引发了较大的市场关注。

财政重整是地方政府改善当前财政状况所采用的一种主动措施，指债务高风险地区在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出基础上，依法履行相关程序，通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。

虽然从长期来看是件好事，但对地方政府来说，财政重整是无奈之下、面对现实的无奈选择，也标志着地方政府在处理债务问题的思路上有所变化：

转变发展思路，不再债务狂奔

地方政府进行“财政重整”的依据是国务院发布的《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函（2016）88号，下称88号文），其中提出：“市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%，或专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划”。

由此可以看出，触发财政重整的是债务占比的增加，从现实层面的角度来看，是税收收入与土地出让收入出现明显的下降。但从近期土拍与税收监管的情况来看，面临短期收入下降的地方政府并不在少数，为何“财政重整”还是个比较新的名词呢？

其中的关键就在于，大部分地区仍然本着发展的思路，依然想维持当前的债务局面，还需要给市场树立一个相对正面的形象；这就使得大部分地方政府在这个问题上的解决思路，是通过加强税收征缴力度、协调企业或城投完成土地出让计划、甚至是通过大规模的罚款来实现财政收入的目标。再难，也要完成预算收入，而不是“躺平”。

因此，当一个地方政府进入“财政重整”状态，便意味着把自己财政困难的情况“昭告天下”，基本放弃了举债融资、举债发展的道路；而是转向了收缩战线，降低债务率与减少财政支出的道路。而地级市“财政重整”的出现，也意味着许多地区的发展思路出现了根本性的变化，地方债务无序增长已经基本成为过去时；也将改变部分地方政府的未来预期，不再期望通过举债来进行发展。

城镇化“降速”，告别土地财政

从触发财政重整的因素来说，土地出让收入的下降是主要原因，但在这个原因的背后是城镇化速度的放缓，也就是地方政府从大方向上将要脱离土地财政，不再将土地溢价作为地方政府的主要收入来源，也不再大规模的投入土地一级开发业务。

实际上，从2019年末财政部就开始停止发行土地储备专项债券，不再鼓励地方政府投入资金用于土地一级开发，而是推动政府支出向公共服务等领域进行转变，过去推动人口城镇化的征地拆迁等项目也有了明显放缓。这意味着曾经作为地方政府可用财力增量主要部分的土地出让收入将出现增长的放缓，近期许多地方政府都需要通过城投对土地市场兜底，便是明证。

与此伴随的，则将是税收方面的变化；房产税等财产性税收等落地速度将踩下油门，新的地方税种即将落地，金税四期的上线也将帮助税收征缴率的进一步提高。未来的地方财政，将真正转向弥补居民收入上的差异，并进一步通过公共服务均等化来缩小不同阶层的生活质量问题。

预算监管收紧，重建财政秩序

在地方财政的运转中，实际支出与预算不符的情况普遍存在，预算执行不严格不仅导致地方政府运转的规范性不足，还导致地方政府隐性债务情况持续突出，使得进一步深化预算改革制度迫在眉睫。

随着近年的预算制度收紧与财政绩效评价制度的建立，许多地方政府也感受到了真实的压力；资金挪腾不再像过去那样方便，隐藏在预算制度中的债务压力也进一步显现。因此，从某种程度上来说，财政重整是地方政府重新建立财政秩序的一个契机；也是解决当下预算与实际执行间巨大差异的一个机会。

即使许多地区不会真正进入财政重整的程度，但地方预算执行的改变与政府过紧日子的常态化，也多少会让我们看到地方政府真正的可用财力与潜在的问题；在部分地区躺平的背面，更多地区选择尽力维持表面的风平浪静，但实际上却也并不平静。

重新面对现实，问题终须解决

在过去的很多年中，地方政府的广义债务率一直在持续增长，以至于如今的债务风险如此高发；而在地方政府不再避讳、公开昭告进入财政重整程序之后，也是意味着不再走继续举债勉强维持的道路，而是选择直面问题、解决问题。

这也将使得明年的真实风险问题更为直接的显现，但也不必悲观，暴露问题只是解决问题的第一步；在观念变化之后，如何解决问题、化解风险，才是问题的关键。

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原标题：财政重整，“面对现实”的信号