作者：克而瑞研究中心

来源：克而瑞地产研究

核心摘要

2026年，一二线核心城市土地市场发生显著转折，住宅用地供应从“增量依赖”全面转向“存量重构”。在自然资源部38号文“增存挂钩”“新增不用于商品房”两大硬约束下，核心区宅地来源已彻底改变，主要经由五大路径释放：城中村改造（旧村腾退）、低效工业用地转型、商办规划调规、批而未供/闲置土地收回、片区综合更新与TOD一体化开发。不同来源入市周期差异显著，决定各城市供地弹性分化——北京、广州依赖城改，供地呈脉冲式；上海、深圳以商办调规为主，调节更灵活。

核心区“无地可供”的旧叙事，本质是权属、规划、开发条件三重障碍；当前通过“权属理顺—规划调整—整理成熟—挂牌出让”制度闭环得以破解。其深层动因包括：国土空间管控倒逼内涵式发展，增存挂钩考核驱动地方盘活存量，市场端改善型需求旺盛与远郊库存滞销的结构性错配，以及财政与城市更新资金平衡的刚性诉求。

市场表现上，核心区存量宅地土拍热度维持高位，国央企主导拿地，但拿地门槛显著提升。地块形态呈现“大规模城改连片”与“小规模零星地块”两极化。主要风险集中于城改项目周期与博弈不确定性、调规地块公共配套压力、专项债收储资金效率及市场下行带来的收益风险。展望未来，存量盘活将成为核心区供地常态，房企须从“看指标”升级为前置研判存量转化进度，建立系统化跟踪机制，方能在缩量提质新周期中把握结构性机遇。

一

重点城市核心区住宅用地主要来源

2026年以来，一二线城市核心区住宅用地供应出现显著结构性转变：供给全面转向存量建设用地盘活，核心区由过往“无地可供”转向批量释放优质宅地，来源涵盖城中村改造、低效工业用地转型、商办规划调规、批而未供/闲置土地收回、片区综合更新与TOD一体化开发五大路径。

城中村改造（旧村腾退）：北京、广州核心区第一大供地来源。集体土地经腾退、安置、收储后形成净地挂牌出让，地块规模较大、配套相对成熟，但受拆迁安置进度约束。实施机制上，城中村改造普遍采用“政府引导+市场主导”模式，由政府主导规划与安置政策，引入市场化实施主体承担改造投入与产业保育，如广州康鹭片区改造在实施方案中即明确这一原则。

低效工业用地转型升级：老厂区、国企旧工业用地经收回收储、规划调整为居住用地后入市，多位于成熟城区，区位条件优越。除上海徐汇冠生园旧厂地块外，杭州拱墅区原杭州热电厂地块、成都成华区原420厂地块均属此类，通过“退二进三”实现核心区空间腾挪。

商办/办公用地用途调整（商改住）：在上海、深圳占比最高，以已批未实施的商办规划地块控规调整为主——即降低商业占比、增加居住功能，并非改造已建成商办楼宇。上海主要通过控规动态维护释放住宅供给；深圳核心区商办供给相对过剩（空置率长期在25%以上），为商改住提供了空间。杭州钱江世纪城、南京河西新城亦在2026年跟进此类调规。

批而未供、闲置收回、机关国企大院存量地块：以小型零星地块为主，多用于改善型小体量住宅开发。2026年上半年，北京东城区祈年大街地块、西城区光源里地块均属此类，通过历史遗留用地清理实现入市，打破核心区多年断供局面。

片区综合更新/轨道TOD一体化开发：依托枢纽、轨道站点进行片区单元统筹，复合配置居住、商业、交通功能。出让文件普遍附带地下连通、轨道预留等硬性条件，如北京石景山苹果园枢纽地块、深圳福田安托山地块。此外，成都行政学院TOD二期、重庆沙坪坝站TOD项目亦在2026年集中挂牌，成为二线城市核心区供应主力。

上述五类来源从启动到具备出让条件的周期差异显著，直接影响市场供给节奏与房企拿地预期。

数据来源：克而瑞研究中心整理。

不同来源的入市节奏差异，决定了各城市短期供地弹性不同。供地来源结构的差异是根植于各自的城市发展阶段与存量家底。北京、广州依托大规模城中村存量释放优质宅地，上海、深圳则以商办与工业调规为主要通道，供给调节更灵活。

数据来源：克而瑞研究中心整理。

数据来源：克而瑞研究中心整理。

二

从“无地”到“有地”可供的逻辑转换

过去核心区“无地可供”并非物理上没有土地，而是土地权属、规划用途、开发条件不具备出让条件；当前是通过一套制度流程完成“权属理顺—规划调整—整理成熟—挂牌出让”的闭环，实现土地供给释放。

（一）旧状态：为什么核心区长期"无地可出让"

集体土地：城中村属于村集体土地，不能直接出让，需要完成征收、拆迁安置，此前拆迁成本高、资金平衡难度大，推进缓慢；

存量国有土地：老厂房、机关大院、旧商办地块，权属分散，土地用途锁定为工业、商业办公，规划条件不允许建设商品住宅；

批而未供/闲置土地：早年完成征地，但拆迁、配套不到位，地块不具备净地出让条件；

政策约束：过去城市更新模式不成熟，控规调整流程严格，三区三线管控下，不允许随意变更用地性质。

（二）新流程：存量土地"从现状地块→可出让住宅用地"完整转化路径

底数摸排与台账建立：地方梳理城中村、低效工业、过剩商办规划地块、批而未供、闲置土地台账，纳入城市更新、存量盘活任务清单。

权属处置：城中村通过集体土地征收、腾退拆迁，落实安置补偿，完成土地收储，转为国有建设用地；国有低效用地由政府收回、收购，或原权属主体通过城市更新单元实施，完成土地处置。

规划合法调整（核心环节）：在不突破三区三线前提下，通过控规动态维护，调整用地性质、容积率、配套要求，将工业/商办调整为二类居住或商住混合用地，同步落实教育、交通、绿地配套要求。

土地整理成熟化：完成拆迁、场地平整、基础设施配套，形成净地；轨道TOD项目同步落实轨道接驳、地下空间一体化方案。

纳入年度供地计划，公开挂牌出让，进入土地市场。

（三）制度底层变化：政策打通转化堵点

1. 增存挂钩（自然资发38号）：38号文最核心的制度性突破在于划定两大硬红线，一是建立新增建设用地与存量盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积，从省级层面实施建设用地总量管控；二是明确新增建设用地优先保障重大项目与民生事业，原则上不用于经营性房地产开发。核心区实际供应的宅地绝大多数来自旧城改造、低效用地再开发、收回收购闲置土地等存量渠道，故并不受“新增不用于经营性房地产”条款的实质约束。自然资源部有关负责人将增存挂钩机制通俗解读为“盘活一亩才能新增一亩”，既防止城市无序扩张，也推动城市发展从依赖新增土地向盘活存量空间转型。

2. 城市更新十五五规划与流程简化：38号文第六条提出，在国土空间规划确定的城镇化建设用地范围内，符合条件的成片开发征收土地，可不再单独编制土地征收成片开发方案，简化了审批流程；同时政策明确可依法撤回已批未用土地批文且保留占补平衡指标，大幅降低地方盘活存量的成本；此外，“十五五”期间新增建设用地指标调剂权限进一步上收至省级统筹，省级可在五年规划周期内灵活统筹调配年度用地规模。城中村改造涉及的边角地、夹心地等零星土地（不超过项目总面积10%），用于保障性住房、公用设施营业网点、民生零售商业的，可办理新增审批。

3. 资金机制完善：专项债、城市更新基金支持前期收储、拆迁，解决过去前期投入大、资金难平衡的痛点。自2024年5月以来，中央接连出台支持地方对未售商品房和闲置土地进行收储的政策，包括设立保障性住房再贷款（随后又将央行资金支持比例由60%提高到100%），以及运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地。这些资金机制为核心区收储拆迁的前期投入提供了资金链条支撑。

三

核心区增加供地的深层原因

（一）供给端：政策制度倒逼城市发展模式转型

1. 国土空间管控约束强化，“摊大饼”外延扩张模式受限。三区三线严格保护耕地，新增建设用地指标收紧，新增原则上不用于经营性房地产，城市必须走内涵式存量发展道路，供地重心转向主城内部挖潜。

2. 增存挂钩考核压力，地方必须完成存量盘活任务。“盘活一亩才能新增一亩”的通俗解读，直观揭示了考核机制如何倒逼地方向内挖潜——一个城市今年想新增多少建设用地，先看今年盘活了多少闲置、低效、批而未用的土地。将盘活的存量土地转化为住宅用地，是完成考核同时实现土地收益的现实路径。这一约束背景下，核心城市普遍延续“提质缩量”的供地节奏。以北京为例，2026年度商品住宅用地安排200~240公顷，较2025年的240~300公顷继续缩量，已是连续第四年缩减。

3. 消化历史遗留低效用地：大量早年规划的商办用地供给过剩、空置风险高；老厂区、城中村土地利用效率低，通过用途转换提升土地综合价值。

（二）需求端：市场存在结构性供需错配

1. 远郊新区库存高企，但核心城区改善型住宅供给不足，优质配套、成熟区位的新房稀缺，改善需求持续存在，核心区宅地市场接受度高，土拍更容易形成热度。据克而瑞统计的100个热销项目，近六成聚集于城市核心区，较难复制的核心区位加上优质产品力构成板块定价权。从产品结构看，140~180㎡及180㎡以上产品成交占比稳定增长，500~1000万及1000万以上高总价产品也稳定增长，这一趋势在京沪深尤为突出。

2. 改善需求已成主流。2026年上半年，深圳140平方米以上面积成交比重快速上升，4房及以上户型成交占比达32.9%，远大于2房及以下的19.11%。成都同样呈现“主城大平层热销、远郊刚需滞销”的分化格局，500-1000万总价段产品成交占比同比提升8个百分点。

3. 国家提倡建设“好房子”，住建部明确“好房子”建设需在配套成熟的核心区释放改善型居住用地，优化住房供给结构。

（三）财政与城市更新资金平衡诉求

1. 土地出让收入仍是地方重要财力来源。远郊地块底价成交、去化偏弱；核心区存量地块出让收益高，可以对冲城市更新、城中村改造巨额前期拆迁、安置投入，实现更新项目资金闭环。以广州康鹭片区为例，该项目改造成本达304.65亿元，复建安置资金总额243.54亿元，其中含融资地块预估土地使用权出让金60.93亿元（以上均为实施方案阶段测算数值，项目滚动实施，实际发生金额存在变动可能），正是通过核心区高溢价融资地块的出让收益来平衡巨额安置与配套投入。成都行政学院TOD二期项目中，轨道交通建设资金缺口亦通过TOD地块综合开发收益填补。

2.  城中村改造、片区综合更新项目本身需要配置一定规模商品住宅用地，通过出让收益平衡安置房、基础设施、公共配套建设成本，否则项目难以落地实施。据测算，核心区城改项目融资地块的平均出让楼面价需达到周边市场价的70%-80%，方能实现项目整体资金平衡。

（四）城市功能优化目标

通过存量更新，补齐老城区教育、医疗、绿地、轨道交通配套；推动职住更加平衡，如深圳南山后海商改住地块即旨在缓解总部基地职住失衡问题；轨道TOD一体化开发提升城市运行效率，实现城市品质提升。

四

后续土地市场展望

（一）供给格局：存量盘活成为核心区供地常态，增量占比持续极低

1. 一线、强二线城市核心区商品住宅用地将持续以城中村改造、工改住、商改住、TOD片区更新为主，农转用新增供地几乎退出核心城区；“控增量、盘存量、缩量提质”成为长期基调。

2. 供地节奏受前期工作制约：城改地块释放慢，受拆迁进度影响；商办调规、收回闲置地块落地速度更快；TOD项目受地铁建设周期约束。不同城市之间差异显著——上海、深圳因商办调规占比高，供地调节弹性更强；北京、广州依赖城改，供地脉冲式特征明显。

3.头部效应持续强化：从城市集中度看，一线及强二线城市占据主导地位，头部效应极为显著，充分印证了“核心热、外围冷”的分化格局。克而瑞数据显示，截至2026年8月，上海土地成交总额809亿元，居全国首位，其次北京705亿元、杭州584亿元，深圳、南京在300亿元左右。资金向高能级城市核心区确定性地块聚焦的趋势不可逆转。

（二）土拍市场：优质核心地块热度维持，市场分化进一步加剧

1. 核心区存量宅地普遍区位优越，改善属性强，仍会出现高溢价、多轮竞价，但地块拿地门槛提升。以北京四季青地块为例17.11亿元的竞拍保证金，直接将中小房企拦在门外，形成显著的资金门槛效应，对房企资金、城市更新、规划研判能力提出更高要求。

2. 国央企成为绝对主力，头部集中度持续上升。据克而瑞数据，2026年上半年14家央企拿地金额占TOP100房企拿地总额的比例约为50%，TOP10房企新增货值占比超七成。地方国企如广州城投、北京城建亦深度参与城改一级开发，并在一二级联动中获取成本优势。

3. 城市远郊、非核心片区依旧延续供地收缩、底价成交为主的格局，“核心热、外围冷”的分化格局持续。以广州为例，2026年以来增城、从化多宗宅地流拍，与海珠、天河核心区地块溢价成交形成鲜明对比。

（三）地块与产品特征变化

1. 地块形态两极化：既有城改带来的大规模连片地块（如广州康鹭片区单个融资地块可达5-10公顷），也有大量小型零星地块（北京东城、西城2026年供地单宗平均面积不足2公顷）。TOD地块普遍附带复杂配建、地下连通、一体化设计等硬性条件。

2. 产品导向：全面向改善迭代，技术指标显著提升。

低密化：北京2026年供应的核心区宅地平均容积率从2020年的2.8降至2.1，四季青地块仅1.6，石景山刘娘府地块仅1.1；

高得房率：克而瑞统计的十大热销项目平均得房率达92.5%，部分规划管控相对宽松的城市核心改善项目中，通过阳台、飘窗、设备平台等设计，实际使用效率可突破95%；

立体生态住宅试点：成都、福州、长沙等城市2026年挂牌的核心区宅地，已在规划条件中明确鼓励“户属空中花园”设计，未来核心区产品将加速向低密、高使用率、立体绿化方向迭代。

（四）主要风险点

1. 城改类地块的周期与博弈风险：拆迁安置不确定性、资金平衡压力，存在项目延期、供地延后风险。如广州康鹭片区整个改造涉及59个地块、分四期推进，计划用10年时间完成，改造周期长、滚动实施特征明显，拆迁安置进度与资金平衡的延期风险不容忽视。房企若过度依赖城改类地块储备，可能面临供地节奏不及预期的风险。若后续核心区土拍热度下行，融资地块出让不及预期，将进一步放大城改项目资金平衡压力。

2. 调规地块的公共配套压力：人口导入后教育、交通配套需同步落地，否则可能引发社会矛盾；规划调整程序复杂，存在审批周期拉长风险，重大调规需提交市级规委会审议，极少数特殊情形需省级层面参与。

3. 收益风险与收储资金效率：更新前期成本高，若未来市场下行，存在项目收益不及预期的风险。专项债收储的闲置土地再次出让，若市场低迷导致流拍或底价成交，将直接拖累专项债偿付，制约后续收储能力。部分调研显示，专项债收储土地存在再出让不及预期的风险，个别城市再出让成功率偏低。

（五）行业启示

对房企而言，拿地逻辑应从“看指标、看区位”升级为前置研判存量来源与转化进度。

分类研判：区分城改（长周期、博弈重）、工改住（土壤风险、规划审批）、商改调规（配套压力、去化竞争）、TOD（技术复杂、协同要求高）的不同风险收益特征；

渠道前置：将控规动态维护公示、征地公告、城市更新单元实施方案、批而未供处置台账作为前置研判抓手，建立系统化的存量供地线索追踪机制；

数据来源：克而瑞研究中心整理。

合作模式创新：积极参与城改一级开发，通过与地方城投平台合作锁定二级拿地优势；在TOD项目中，提前与地铁集团接洽，争取一体化设计主动权；

产品精准卡位：聚焦核心区“好房子”需求，提前储备低密产品线、四代宅设计方案，缩短拿地到开盘的周期，抢占改善型市场的窗口红利。

结论：2026年是一二线核心城市土地市场从“增量依赖”向“存量重构”全面转向的元年。在38号文“增存挂钩”“新增不用于商品房”两大硬约束下，城中村改造、商办调规、工业转型、TOD开发成为核心区宅地供应的主渠道。这一转变深刻重塑了土地市场的供给节奏、地块形态、产品方向与竞争格局。对于行业而言，核心区“缺地”的旧叙事已被打破，但“拿地难、拿地贵、拿地复杂”的新挑战随之而来。唯有深度理解存量转化机制、建立前置研判体系、精准匹配产品能力的房企，才能在“缩量提质”的新周期中把握结构性机遇，实现高质量可持续发展。同时，政府端需持续完善专项债收储资金效率、简化调规审批流程、保障公共配套同步落地，以推动存量重构行稳致远。

IN THE END

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原标题：核心城市土地市场供给侧的存量重构

存量重构增存挂钩存量宅地