财政部长撰文，揭示“紧日子”还将持续五年

杨老师的基建课堂

2020-11-13 12:08
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财政系统与地方政府仍需共克时艰。

作者：杨晓怿

来源：杨老师的基建课堂（ID：msyangteacher）

《<中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议>辅导读本》收录了财政部部长刘昆的文章：《建立现代财税体制》。

该文提出了“十四五”时期继续深化改革，建立现代财税体制的具体政策措施。如：注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，健全基本公共服务保障标准，建立国家基础标准和地方标准相结合的基本公共服务保障标准体系；在中央统一立法和税种开征权的前提下，通过立法授权，适当扩大省级税收管理权限，授权省级根据本地经济社会发展实际和需要，依法确定地方税具体税率、税收优惠政策等事项；按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，积极稳妥推进房地产税立法和改革。

从文章的思路与一些核心要求来看，未来五年的财税体制还将产生翻天覆地的变化，全面影响到地方政府的债务、治理与行为：

第一，将更大范围的地方经济纳入预算管理。

目前，财政已经建立了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算这“四本账”。但由于种种原因，有许多地方的经济活动尚未纳入到地方预算中去，如许多地方政府将有收益的公益性资产划转到地方国有企业名下、将国有资产收入作为企业收入。并且，这“四本账”之间的统筹衔接也存在一定问题，国有资本经营与政府性基金预算尚未建立与一般公共预算的联动机制。

因此，将更大范围的地方经济纳入预算管理是未来改革的重要目标。文章中提到，未来将加强公共资源综合管理，将依托行政权力和国有资源（资产）获取的各项收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算管理。加强部门和单位对各类经济资源的统一管理，依法依规将取得的各类收入纳入部门或单位预算。

这意味着当前许多被作为企业收入、不进行预算管理的经济活动未来将进一步纳入地方财政预算范畴，其收入与支出都要通过国有资本经营预算或其他预算进行统一管理。这对当前财力普遍紧张的地方财政来说是件好事；但对许多城投企业来说，恐怕将有很大的影响，这些基于行政权力和国有资源的收入与支出，将受到更严格的管控，不再简单的作为企业收入。

第二，建立财政支出标准化与预算约束体系。

从地方财政的实际情况来看，依然尚未适应《预算法》及其实施条例的规定，在财政支出的有效性、接续性、科学性上都有所缺失。因此文中提出要逐步推行推进财政支出标准化，更好发挥标准在预算管理中的基础性作用；并且通过建设项目支出标准体系，强化标准应用，建立标准动态调整机制，以此来提高财政资金的使用效果。

因此，未来部分地区将积极开展财政支出标准化的有关工作，尝试将人口、公共服务需求等因子进行科学计算，健全基本公共服务保障标准，建立国家基础标准和地方标准相结合的基本公共服务保障标准体系。

同时，还将财政支出标准与预算约束和绩效管理挂钩，通过健全以绩效为导向的预算分配体系，加强事前绩效评估，严格绩效目标管理，提高绩效评价质量，健全预算安排与绩效结果挂钩的激励约束机制。未来的中央转移支付、省级财力再分配，都将与地方的绩效管理进行挂钩。

从这一发展趋势来看，能否建立现代财政体制就成了地方政府改革的关键。越早完成财政改革、财政绩效越好的的地区，有望持续得到财政资源的倾斜。

第三，继续加强中央财权事权、建设统一市场。

今年“两会”，我们提出了建设国内外经济双循环的战略，把加强国内经济循环、建设高标准的统一国内市场提到了新高度。从具体财政管理来看，要实现这一目标，需要的是中央政府与中央财政进行跨区域、跨部门的统一协调。

因此，文章中提出要适当上移并强化中央财政事权和支出责任，重点将涉及生产要素全国流动和市场统一的事务，以及跨区域外部性强的事务明确为中央财政事权，减少委托事务，加强中央直接履行的事权和支出责任。同时，按照地方优先的原则，将涉及区域性公共产品和服务的事务明确为地方财政事权。合理确定中央和地方共同财政事权，由中央和地方按规范的办法共同承担支出责任，进一步明晰中央和地方职责范围。

这意味着在内循环加速、建设统一市场的过程中，我们还会经历新一轮财权与事权的上收；虽然新的地方税种会开始逐渐培育，但“紧日子”的基调仍将贯穿地方财政的整个“十四五”。

第四，健全省以下财政体制、加强区域调配。

地方财政持续紧张，如何维持财政的稳定性？文章对此也作出了解释：推进省以下财政事权和支出责任划分改革，适度加强省级在维护本地经济社会协调发展、防范和化解债务风险等方面的责任。督促省级政府切实担负起保基本民生、保工资、保运转“三保”主体责任，加快完善省以下转移支付制度，推动财力向困难地区和基层倾斜，逐步建立基层“三保”长效保障机制。

这意味着未来的地方财政缺口主要依靠省级财政进行调配，通过资源再分配、省级转移支付的方式维持地方政府的“三保”工作，也解决部分财力困难地区的资金缺乏问题。不过，这也意味着财政部会简政放权、从一定程度上提高省级财政的自主性；重新确定地方各级政府收入划分，调动各级政府积极性。

第五，完善规范、安全、高效的举债融资机制。

自全面深化改革至今，已经八年，虽然地方债务的系统性风险已经不复存在，但区域性的债务高压、结构性的债务压力依然持续存在。文中提出：“十四五”时期，进一步健全政府债务管理制度，既有效发挥政府债务融资的积极作用，又坚决防范化解风险，增强财政可持续性。

相比之前全面要求地方降低债务率，这是很大的改变；“十四五”财政改革的目标，是要建立规范、安全、高效的举债融资机制。这意味着改革会在这三个方面做文章：

为了规范，会全面提高地方政府债券的“借、用、管、还”门槛与管理要求；

为了安全，会更科学的、根据实际情况的确定政府债务规模以及地方政府债务风险评估指标体系；

为了高效，会对资金的投向、产出效益、还款方式、融资期限提出新的方式方法。

因此，“十四五”期间的财政，不仅要解决既有债务的历史遗留问题，还要在宏观环境下继续起到财政托底周期的作用；财政系统还将在“开明渠、堵暗道”、化解债务领域进行新一轮的改革与试点。

结语

部长的文章既为我们描绘了财政系统的“十四五”蓝图，也为我们揭示了未来五年地方政府可用财力的状况。

总的来说，地方财政依然要过紧日子，大环境仍然不理想；财政系统与地方政府必须一同“负重前行”、共克时艰，才能在下一个周期来临时享受发展带来的红利。

注：文章为作者独立观点，不代表资产界立场。