地方政府隐性债务风险几何？

金融二叉树

2021-07-09 15:23
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隐性债务风险！

作者：金融二叉树

来源：金融二叉树（ID：jinrongerchashu）

地方政府债务长期处于透明度较低的状态，违规举债现象一直存在，以致地方政府隐性债务的增长且难以计量和防范。近年来，政府陆续出台多项规范政府融资平台融资的政策法规，但并未完全消除地方政府隐性债务风险。地方政府债务往往关系到当地基础设施建设和民生的改善，有效管控地方政府隐性债务风险也成为了亟待解决的问题。

一、地方政府隐性债务的由来及发展

1、地方政府隐性债务的产生

我国地方政府隐性债务问题最早可以追溯到1994年《预算法》的颁布，《预算法》明确规定禁止地方政府举债，同时，分税制改革加剧了地方政府财政收支矛盾，大部分原属于地方的税收收入被收归中央，事权下移、财权上收，地方政府财政收支矛盾明显，地方政府预算入不敷出，融资平台在这个背景下产生，承担融资和投资功能。

2、融资平台发展

为应对2008年的金融危机，我国采用积极的财政政策和宽松的货币政策，这两项举措进一步促进了地方融资平台的发展，促使融资平台数量和负债规模的增长。

此时的融资平台呈现出一些新的特征：

（1）机构性质转向多元化

事业单位、行政部门的加入使得性质从以前的国有独资公司逐渐发生转变，除此之外还诞生了许多充当融资中介的影子平台。

（2）担保形式增加

地方政府提供担保的形式增加，有些甚至提供违规担保，例如以财政预算收入、项目公益等。

（3）融资方式增加

除银行贷款外，债券发行融资也逐渐被采用。

3、举债模式发生转变

2014年新《预算法》修订，允许地方政府发行债券，并将地方政府债务纳入预算管理；同年43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》发布，为地方政府性债务管理工作建立了明晰的政策框架。至此，全国范围内整治地方政府性债务正式开始。2015年起债券发行管理强度增加，更进一步对一般债券和专项债券进行定义和划分，同时开展信用评级，确定以发行置换债券的形式对地方政府到期债务进行置换，缓解偿债压力，硬性债务一定程度上逐步减少。

4、隐性债务增量反弹

2016年，地方政府违规举债行为呈现反弹态势，政府出台政策，就防范地方债务风险，完善风险应急处理机制做出规定，同时中央政府不再承担“兜底”责任。

5、防范隐性债务风险进一步加强

2017至今，在规范地方政府举债行为的同时，中央政府加强对地方政府债务的风险监管和风险预警，各项工作交叉进行，防范地方政府隐性债务风险。各项政策陆续颁布，规范地方融资渠道做出进一步规定，并且明令禁止禁止为地方融资平台提供隐性担保，不得推行明股实债类项目。

二、隐性债务的风险

1、容易触发偿债危机

地方政府隐性债务主要源于违规举债，而在预算约束不完整的情况下，隐性债务风险难以被察觉。例如，违规担保是隐性债务最常见的违规举债情形，通过为地方融资平台等举债主体提供担保获取债务资金，如果融资平台出现违约，地方政府将因承担担保责任而加重财政负担，从而使得地方政府出现偿债危机。

2、投资效率下降

在短期内通过投资拉动经济增长的效果显著，地方政府在激励机制下存在举债冲动。但是地方政府投资项目大多数为公共服务领域的基础设施建设等公益性项目，具有资金需求量大、投资回报周期长的特点。而大规模的隐性债务，导致地方政府偿债压力增加，使得地方政府投资效率下降。

3、容易引起金融机构不良贷款增加

大规模的隐性债务会加剧地方政府的偿债压力，若地方政府无法偿还，银行等金融机构将产生大量不良贷款，尤其极易引起非标违约，目前已超过50单城投非标违约，主要集中于信托，其次是私募基金，再次是券商资管。

今年1到5月城投非标累计违约25起，占全部非标违约的10.3%，相比2020年下降了1.8个百分点。违约城投较多分布于贵州省、云南省、河南省、内蒙古和天津市，其中贵州占45.8%。城投非标违约最多的城市是遵义市，占2021年城投违约总量的25.0%，其次是平顶山市。

4、引起PPP模式恶化

由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报的；政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的；通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式；由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。均属于隐性债务的情形，PPP项目中违规举债不仅会造成PPP模式恶化，也会进一步引发金融风险。

2019年财办金发布40号文件《财政部办公厅关于梳理PPP项目增加地方政府隐性债务情况的通知》要求在6月底之前逐一列明增加地方政府隐性债务的项目及具体认定依据。在文件附表中隐性债务的具体依据，明确提及隐性债务的确定标准至少应包括“承诺固定回报、回购安排、保障最低收益等违规情形”，审查文件包括实施方案、采购文件、合同文件等。进一步防控地方政府隐性债务风险。