债务风险之下，新一轮积极财政如何发力？

杨老师的基建课堂

2022-02-18 18:45
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近日财政部政府债务研究和评估中心在发布1月地方债发行数据时披露，经国务院批准，并报全国人民代表大会常务委员会备案

作者：杨晓怿

来源：杨老师的基建课堂（ID:msyangteacher)

近日财政部政府债务研究和评估中心在发布1月地方债发行数据时披露，经国务院批准，并报全国人民代表大会常务委员会备案，财政部提前下达2022年新增地方政府债务限额17880亿元，其中，一般债务限额3280亿元，专项债务限额14600亿元。

在开年的经济增长压力下，积极财政再次通过地方专项债券支持基建投资、托底经济稳定运行；另一方面，地方债务风险仍然存在，需要处理好稳增长与防风险之间的关系。这就注定了2022年的积极财政政策将在过去的基础上有所调整：

维持稳定，引导变革

本轮积极财政政策出台的核心目标，在于“应对当前的经济压力，实现跨周期的调节”；因此政策实施的目标在于维持经济的稳定运行，既应对增长压力，也防止短期过热。在这一理念下，需要实施政策时“灵活适度、削峰填谷”，而不是大水漫灌、刺激增长。

因此，自2020年以来，政策实施时往往留有较大的余地与空间，在稳定预期的同时，适度释放利好政策与下达财政资金，避免“一放就乱”。尽管近期市场对基建投资的预期较高，但在去年四季度专项债券发行力度较大的情况下，今年专项债券的提前批额度并不多，既能够释放需求来维持一季度的经济增速，但也并不会出现投资规模快速扩大的情况。这也使得后续的政策空间也保持比较大的可能性，能够根据实际情况再次出台调整措施。

而在具体实施方面，财政政策主要引导的是“让财政资金发挥应有的作用”，通过市场化机制和项目收益自平衡的原则来推动投资效益的提升，引导政府投资模式的变革。在当前地方债务率整体较高的情况下，积极财政政策并不强调继续增加力度，而是更侧重于引导资金发挥应有的效果、促进基建投资对实体经济的托底作用。

灵活适度，提质增效

虽然积极财政政策已经持续两年有余，但在不同阶段的政策力度也有明显的起伏。实际上，早在去年初，宏观政策已经预期到外部形势变化给国内经济带来的巨大压力。因此去年的财政政策虽然总体较宽，但实施时常常留有余地，如去年上半年经济恢复情况较好，专项债券开闸发行就较晚，财政发力节点集中“后移”；而在年末经济运行压力较大时，则专项债额度仍有非常大的发力空间。

因此，当前的积极财政政策可以在总量不变的情况下，通过分季度的政策变化来实现灵活适度的调控；并且在过去相对粗放的政府管理体系中，投资效率与支出绩效仍然有很大的提升空间。这就使得当前积极财政的重心从过去的“增量”转变为“增效”，如何进一步提高政策撬动投资的规模，以及产生对应的拉动效果，是比增加力度更重要，也是更解决根本问题的策略。

关注实际，分类管理

在过去的政策实施中，“雨露均沾”是一个比较典型的情况；一旦开始促进投资，那么无论具体需求如何，各个地区也都能够“分一杯羹”。但在如今城镇化放缓、政府债务风险隐现的当下，普惠性的政策不再适用，如今需要根据各个地区的实际情况，进行分类管理。

在这样的情况下，积极财政也并不意味着每个地区都要进行“宽财政”政策，而是根据具体的投资需求与投资效率进行定向倾斜，优先支持重点地区、重点领域与重点行业，才能实现“把钱花在刀刃上”的总体目标。非重点发展区域的工作重点，仍然是勒紧裤腰带，在过紧日子的同时完成“六保六稳”工作，同时防范潜在债务风险。

并且，在某些较为宽松的时间节点，也是进一步清理政府隐性债务、将隐性债务显性化的契机；当前部分发达地区试点的“全域无隐性债务”，也正是说明了积极财政政策在不同地区具体举措的差异。

注重边界，培育市场

积极财政虽有托底经济运行的作用，但政府投资在经济运行中的占比过高显然也并不是好事；过去若干年城投及国有资本融资对信贷市场产生的挤出效应已经相当明显，如今宏观政策在进行跨周期调节的同时，也开始留意政府投资的边界问题，尽可能的将能够市场化的领域进行新一轮的市场化转变，培育新的市场与经济增长的动能，而非持续增加地方政府债务。

因此，当前积极财政的侧重点还是在于“把钱花到该花的地方去”，以政府投资来打好产业投资、市场化项目投资的基础，进一步引入市场化机制来提高资源配置的效率，而非无限通过国有资本来占领地方经济的生态位。