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财政缺口再扩大,“紧平衡”能否持续?

近期,中国财政科学研究院发布了《中国财政政策报告》,对“十四五”时期财政收支做出预测。

作者:杨晓怿

来源:杨老师的基建课堂(ID:msyangteacher)

近期,中国财政科学研究院发布了《中国财政政策报告(2021)》,对“十四五”时期财政收支做出预测。结果显示,除了受去年低基数等影响,2021年财政收入增速显著提升外,“十四五”期间财政收入增速继续放缓。但财政支出仍保持一定增长,平均财政支出增速将在7.5%以上。

《报告》在不考虑改革的情形下预测,2021年财政收支缺口会缩窄至约4.7万亿元,但此后几年缺口规模将呈扩大趋势,2025年预计达到约10.7万亿元。

这意味着未来地方财政还将面临更大的挑战,既要面对持续扩大的财政缺口,又要做好维持经济平稳运行、实现“跨周期”的目标,还要防范地方债务风险;由此可见,未来五年的地方财政“紧平衡”,还将出现一系列的变化:

压降一般支出,增强征缴力度

从当前的财政结构来看,地方财政长期“财权小、事权大”,支出压力一直大于可用财力;即使有中央转移支付等纵向补偿方式,但仍然使得许多地方财政长期面临财力困局。正如原财长楼继伟在去年末指出的一样,随着财政缺口的扩大,财政困难不只是近期、短期的事情,中期也会非常困难。

本着地方财政“紧平衡”的理念,随着财政缺口的持续扩大,地方财政将进一步“开源节流”:

一方面继续压降经常性支出、一般性支出,持续“勒紧裤腰带、过苦日子”;

另一方面增强税收与非税收入的征缴力度,根据深化预算改革的要求把更多的地方经济活动、国有资产收入全面纳入预算管理,持续做大财政预算盘子。

这意味着,未来地方政府与财政的管理机制还将进行新一轮的升级;将土地出让金交由税务系统征收、全面实施财政绩效管理,只是改革的开始。

改善债务结构,降成本防风险

由于地方收支缺口的长期存在与扩大,地方财政以及城投公司的债务规模也在过去若干年持续增长;但是,以隐性债务、非标债务等形式存在的政府性债务,存在较为严重的期限错配及成本高昂等弊端。这也是当前债务风险与地方债务持续高压的根本性因素。

因此,未来的改革重点一定是调整债务结构,通过地方债券与国有资本经营的各项改革,持续“开明渠堵暗道”;逐渐压缩、降低隐性债务风险,加强地方债券的发行效果与使用管理,持续改善地方政府的债务结构与举债成本,以此来维持地方财政的可持续发展。

此外,在未来财政缺口中,占相当比例的是既有债务的还本付息;由于跨周期的宏观政策要求、财政的实际运行情况,这部分债务将依靠再融资债券等手段进行接续发行,以减缓中期财政的压力,避免债务风险的积累与显现。

同时,未来地方债券的制度也将持续完善,不再通过城投债务等隐性手段来弥补财政缺口,进一步的让“政府的归政府、市场的归市场”。

调整投资方式,推进市场改革

在经济发展放缓、逆周期的大背景下,地方政府投资项目的回收期限普遍较长,与项目债务的还本付息期存在较为严重的期限错配。这一问题在过去财政收入增速较快、土地财政前景较好时还不是很明显,但到如今就已成为威胁地方财政及城投现金流的重点因素。

因此,如今推行基建及公共服务领域的市场化改革,以及地方专项债券等市场化融资模式,就是为了解决地方政府“短债长投”的问题;未来的地方投资项目,将进一步与地方可用财力进行匹配,以及进一步市场化、依托市场主体来承担投融资职能,不再由地方政府全盘承担。

这将使得地方项目中的“项目收益自平衡模式”的应用范围进一步扩大,市场化程度持续加强,更多的市场主体与金融机构将通过股权、债权等多种模式参与到项目中去,共同分享应有的收益;而地方政府则做好市场制度的建设者与维护者的角色,减少直接干预市场的程度。

在这个过程中,城投公司的角色将进一步像国有企业靠拢,自行承担投资风险、获得基于投资与业务获得的市场化收益,不再增加政府隐性债务、趋向市场化运作。

随着财政缺口的扩大,财政总体的“紧平衡”也将随之调整,过去的制度与模式已经产生了根本性的变化,依靠财政信用的模式已然走到尽头。

注:文章为作者独立观点,不代表资产界立场。

本文由“杨老师的基建课堂”投稿资产界,并经资产界编辑发布。版权归原作者所有,未经授权,请勿转载,谢谢!

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