十月起，园区财政不再独立

杨老师的基建课堂

2020-08-27 11:27
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一个影响深远的变化。

作者：杨晓怿

来源：杨老师的基建课堂

上周，中央公布了修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称条例），并将于2020年10月1日起施行。其中第二条明确提到，县级以上地方政府的派出机关根据本级政府授权进行预算管理活动，不作为一级预算，其收支纳入本级预算。

这一条显然针对的是大量以市、区、县派出机构为名、建立独立财政的各类园区所设；未来《条例》生效后，除非转变成真正的行政区，否则各类园区都不再拥有独立财政，而是纳入上级政府的财政预算进行统一管理。此举对园区发展的影响将是深远的，体现在以下方面：

PPP与专项债券权限上收

由于地级市设立的园区通常属于副市级单位，属于县级以上政府、并拥有独立财政，因此在实际操作中往往认为和市辖区和县平级，可以申报地方专项债券、也可以通过本级财政的一般公共预算额度来运作PPP项目。

而在十月后，由于独立财政权限不再，园区不再可以自主决策PPP项目、债券发行也须通过市财政进行申报。虽然未来许多园区、新区还将存在事实独立运转的情况，但是从操作路径和权限上来看，将比过去有所下降，需要更多的依赖所属政府的决策和分配。

管委会将更依赖园区平台

从财政管理的角度上来说，《条例》的实施有助于进一步规范地方财政，减少潜在的风险因素。但是，从实际情况来看，绝大部分园区还将持续进行独立、滚动发行与运作；失去独立财政后，由于申报债券和PPP模式都需要上级政府决策，税收、土地收入也须依赖市级财政的再分配，在财力使用不便的情况下，最直接的表现将是管委会更为依赖园区平台。

在近几年财政持续紧张的状况下，许多地市财政持续紧张，能够灵活动用的资金实在不多。当园区财政并入市本级后，市政府的可用财政得到了改善；但能有多少财力与资源再次分配到园区，将存在一定的不确定性。

因此，相比不确定的上级政府与财政，园区管委会将更倾向于使用自己实际控制的园区平台公司；通过资本运作和市场化投资解决财政不再独立出现的资金问题。

市财政与园区的新型关系

当园区财政不再独立，还会出现一个新问题：园区平台算哪级政府的平台？政府与企业间的关系又将如何确立？因此，《条例》实施后园区的当务之急就在于，如何让园区平台与市财政构建一个稳定的新型政企关系，确保园区与平台的稳定发展。

为了便于平台融资，许多园区都通过各种各种的方式将园区的一般公共预算收入、土地出让收入支付至园区平台，用于充实平台现金流和资本运作；当园区财政不再独立后，这一操作路径不再行得通，必须建立新的方式。对此，可能有以下几种方式出现：

第一，市财政将园区收入返还至园区平台。即将园区平台作为新的隐形“独立财政”，依然保持较高的独立性。

第二，市财政每年给予园区固定金额的支持。即“雄安模式”，为园区发展提供一定的支撑。

第三，通过ABO、特许经营建立政企合作关系。如果平台已经摘帽，那么通过合同的形式确立平台在园区开发的权限与任务也是不错的选择，可以帮助解决园区的身份问题。

多园区城市的抉择与困境

对一些财力相对较弱的园区来说，撤销独立财政未必是件坏事，或许还能得到市级财政更大的支持。但对拥有多个园区的地区来说，则会形成新的问题与困境：当园区依赖上级财政分配，那么市财政如何平衡多个园区的发展？

因此，《条例》的发布带来了新的契机，或许撤销财政是地区内园区进行合并、重组的一个机会：正如融资平台在越做越多后走向了兼并重组一样，在失去财权、产业竞争激烈后，或许地区内的园区也将走向合并，至少是股权关系上的合并。通过合并来做大园区的资产规模和内部经济质量，促进园区的高质量发展，避免地区内部的内耗式竞争与风险。

结语

从本次《条例》的发布中，我们可以看到财政改革的趋势是不断精细化管理、维持地方财政稳定性、强化预算编制的完整性的；园区财政这一历史性的产物，就此走到了尽头。

在“事权与财权相匹配”的基调下，财政不再独立的园区管委会也将出现一系列的变化；拥有较强平台或者新的政府支撑的管委会或许可以走上资本运作的道路，而其他的管委会将更像一个市政府的职能部门，不再像过去那样是个无所不包的一级政府了。

注：文章为作者独立观点，不代表资产界立场。

题图来自 Pexels，基于 CC0 协议

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原标题：十月起，园区财政不再独立

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