广东宣布隐债清零，开启无隐债时代？

杨老师的基建课堂

2022-01-25 13:48
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提交大会审议的政府工作报告表示，2021年实施新一轮预算管理制度改革，率先开展全省全域无隐性债务试点、如期实现“清零”目标

作者：杨晓怿

来源：杨老师的基建课堂（ID:msyangteacher)

1月20日，广东省十三届人大五次会议开幕。提交大会审议的政府工作报告表示，2021年实施新一轮预算管理制度改革，率先开展全省全域无隐性债务试点、如期实现“清零”目标。当隐性债务清零后，政府性债务将主要体现为政府法定债务。

虽然地区的财政情况与城投债务均较为稳定，但广东省的隐性债务清零的关键还是借助财政部给予的再融资债券额度、通过债务置换的方式实现的；因此，有观点认为这代表着新一轮债务置换的开始，也是未来隐性债务的主要解决方式。

但从现实来看，部分发达地区的隐债清零并不意味着其他地区的隐性债务情况也能同样简单粗暴的进行置换；无隐债时代也并不代表着隐性债务的彻底终结：

隐性债务清零，城投债务仍在

政府隐性债务的定义是较为模糊的，虽然官方口径只承认纳入财政部隐性债务管理的部分为隐性债务，但许多市场研究认为城投有息债务也属于政府隐性债务的范畴。而目前所宣布的，只是纳入地方政府管理系统的隐债“清零”，大量城投债务仍在；甚至从性质上来说，隐债清零后的城投债已经完全属于企业债务，不再隐含政府债务的属性。

因此，这部分纳入系统管理的隐性化解及清零，实质上只是地方债务风险化解的“万里长征第一步”；距离真正的隐债清零，可谓遥不可及，部分地区的债务风险问题仍然比较令人头痛。并且随着预算深化改革以及财税体系的完善，地方财政报表内的挪腾空间也正在逐渐缩小；在政府收支平衡压力仍然比较大的情况下，化解隐性债务任务的增加，显然将让地方财政的裤腰带勒得更紧、紧日子更加难过。

各地问题差异，解决思路不同

政府隐性债务的实际规模与范围都比现在已经纳入管理的要大一些，这也并不是什么秘密；在实际的处置与化解过程中，不同地区要面对的情况也非常不一样。对于广东、上海等隐性债务率低、财政情况好且市场认可度高的地区，直接进行置换并没有什么压力；而对广大中西部地区来说，这个问题要棘手得多，总体还是以改善债务结构、解决流动性危机为主，远远未到“隐债清零”的阶段。

因此，当前财政部把广东、上海作为隐性债务清零的示范地区，也只是解决了问题的第一层、并作为阶段性的工作成果；距离真正的隐性债务风险化解、政企债务分离，还有很长的一段路要走。在债务化解的路径上，广东与上海由于较好的财政情况与地方债券认可度，可以直接将隐性债务置换为地方债券；但对债务率已经较高的中西部地区来看，直接置换可能导致地方债券的风险积累，债务率的限额显然也不容许这一操作。

未来的隐性债务化解，还需要继续从市场化置换、盘活存量资产方面入手；在财政收入增速持续放缓、地方债券继续加杠杆的空间有限的情况下，更多的隐性债务与城投债务，还是需要依托市场化的措施去解决。

属地管理原则，全省“一盘棋”

在地方债务管理的问题上，如今的管理体制已经成型，即由省一级政府来统筹管理省内的地方债务；通过强化省一级对地方政府的监管与领导作用、通过资源的统筹与再分配，实现债务总体风险的控制，以平稳渡过“政府降杠杆”带来的风险期。

这一思路被称为“全省一盘棋”、“谁家的孩子谁抱”；各地的隐性债务与债务风险管理，也由省级政府来直接负责。这也是为何广东省与上海市可作为隐性债务化解的试点、示范地区，率先实现隐性债务清零；由此来指引隐性债务管理的长期方向。

在有试点地区的表率、省级加强债务统筹的大背景下，后续我们将看到其他省份根据各省的实际情况出台隐性化解方案、继续推动地区内的城投转型以及成立新的省级平台或基金来改善债务结构、化解债务风险。

在货币政策预期较为宽松的2022年，自然是各地政府解决隐性债务的绝佳窗口期；但在权限下放到省一级后，不同地区在化解地方债务风险、处置债务风险上能有多少进展，也将出现明显的分化与差异，值得期待与持续观察。