“成片开发”政策出台，片区开发项目怎么做？

杨老师的基建课堂

2020-10-22 16:20
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一大批新的“大项目”即将蓄势待发。

作者：杨晓怿

来源：杨老师的基建课堂（ID：msyangteacher）

继发改委出台一系列支持新型城镇化、县城补短板强弱项目的指导意见后，自然资源部也开始落实配套政策。10月20日，自然资源部发布了关于《土地征收“成片开发”标准（试行）》（征求意见稿）公开征求意见的公告，支持县级以上地方人民政府对一定范围的土地进行的综合性开发，并统筹进行方案设计、功能导入、征地拆迁、集中建设。

在这样的大背景下，一大批新的“大项目”即将蓄势待发，地方政府又迎来了新一轮的片区开发热潮。

谁来担任开发主体？

片区开发项目涉及问题多、项目周期长、需要资金大，在十年前的粗放式发展中或许不需要太多智慧。但随着政府制度的完善、政府债务的压力以及同质化竞争的加剧，越来越多的地方政府深感仅靠自己无力做好片区开发。

因此，在“十三五”期间，与社会资本合作进行片区开发成为了市场主流，各类建筑企业、地产集团、产业公司纷纷开始积极拓展片区开发项目。虽然同是开发片区，但不同的企业有不同的诉求，但总体思路是非常一致的，即通过一系列资本运作、以较小的资本金比例撬动一整个区域的开发，并通过片区开发的主导权、运营权获得片区中的优势项目，藉此获得超额收益。

但是，自2018年开启全面“降杠杆”以来，企业的资本游戏开始受到各种限制，小资本大杠杆的模式已不再可行；社会资本参与片区开发项目的热度、力度随之大幅下降。同时，在整个经济周期下行、去产能的过程中，产业新城的招商引资工作都非常困难；一二线城市政府都亲自下场招商，何况社会资本。

黄奇帆曾经说过，片区开发是政府的工作，是涉及数十个部门、持续非常长时间的大项目，政府运作起来都非常困难，把这些企业全部交给企业是不现实的，企业也没有那么大能力能吃下整个区域。因此，在如今的趋势下，真正能够承担片区开发职责的机构有且只有一个，那就是地方政府自己。

因此，在兜兜转转许多年后，片区开发模式又回到了政府“一套班子、两块牌子”的模式；通过成立政府管委会、管委会成立开发公司的模式来长期耕耘片区开发项目。当然，以政府为主体并不意味要拒绝与社会资本合作，只是应当清晰的界定企业的职能范畴和所属行业；政府可以将一部分工作交给企业，但不能全部交给社会、让企业大包大揽。

企业能算的过账的项目，政府来干也一样；政府干不了的项目，让企业来干也并无“起死回生”的能力。市场化不是万能灵药，在片区开发项目中更是如此。

片区开发将以功能导向

在过去的十多年中，许多地方的片区开发都是以土地、或者某单一产业为导向的。虽然在行业周期上升期间会获得非常不错的收益，但随着地产市场的回归平稳、产业政策的不断调整，许多地区面临冲击，深感片区开发工作的不易。

因此，随着外部环境的变化，片区开发的内核也随之调整；如今片区开发的核心理念已经更改、调整为以功能为导向——根据不同的区位、现状与规划，布局不同的功能，让整个区域进行有机生长、长期发展。根据不同的现状，不同的区域应当重点发展以下功能：

老旧城区，应当以完善城市功能为导向。

虽然全国范围的棚户区改造已经结束，但全国范围内都有大量的老城区、老城镇存在。虽然这些老城区的建筑物仍然在设计寿命内，但二十、三十年前建造的老城区已无法满足当前基建与公共服务的需求，老城区亟需改造升级、满足当下的城市功能需求。

因此，在未来老城区的开发工作中，可以采用的方式很多，并不一定需要“大拆大建”，但必须要补短板、强弱项、完善城市功能。做到既保留、提升城市风貌，又实现居住、环境、教育、医疗、休闲等城市公共服务的综合提升。

开发区、经济区，应当以发展产业为导向。

在过去的许多年中，大部分政府都成立了各类开发区、经济区，用于发展工业或企业。但是，过于的园区存在粗放式发展、管理体制落后等多方面因素，从实际情况上来看大多仅为企业提供了“土地”，而非是促进成长的“土壤”。

因此，在新一轮的发展中，要做好开发区、经济区，我们需要根据产业的发展导向进行重新设计，为地区定位发展的优势产业进行量身定制，将产业经济发展过程中所需要的要素进行聚集，实现产业发展的“共生”，引导产业具备持续自主生长、迎接内循环发展机遇的力量。

新城、新区，应当以可持续发展、培育新动能为导向。

在全国平均城镇化率达到60%之后，即使是县城也基本建成了新城区，整体面貌焕然一新。但在新区、新城建成之后，除了房地产、商业之外的功能却大多没有很好的得到发挥，存在一定的空心化趋势。如果想要持续发展，必然还要再做新文章。

在今年初，国家提出了“新基建”的概念，列出了七大新型基础设施类别，并督促各地政府根据实际情况加大新基建的相关投资。新基建实质上是基建版的供给侧改革，不仅是调整基础设施投资的投向，还是促进地方政府投资产生的需求、进一步撬动经济高质量发展的举措。

因此，当下各地的新城新区应当聚焦新基建与环保投资，以整体的可持续发展为导向，培育地方的新兴产业、消费产业、文化产业，既是将新区的内容逐渐“做实”，也是帮助区域形成新的发展动能，持续推动地方经济的提升。

片区开发须“三个统筹”

在明确了谁来做、做什么之后，下一个问题就是怎么做；毕竟如此大的项目，想要做出一番成效绝非易事。从一些项目实际经验来看，想要做好片区开发项目，政府必须做好“三个统筹”工作。

一是统筹管理。

要想发挥政府投资的效果，必须做好相应的管理工作。因此，在片区开发中，政府必须当好项目全程的“操盘手”，对区域内的所有项目、区域、政府投资活动进行统筹管理。对于将项目经营权、具体项目实施交给专业化企业的，政府也须当好“甲方”，对企业经营管理工作做好监督管理。

二是统筹投资。

片区开发项目所需资金体量大，投资滚动时间长，因此就单个项目进行投融资是不科学，也是不符合实际需求的，必须进行投融资的统筹，通过流入、流出资金的统一管理，实现资金的高效使用。实际上，这一套制度在大型企业中早已成熟运用，投融资权限必须上收至集团本部才能高效的发挥资金的作用，因此政府必须统筹安排投融资工作。

三是统筹开发。

尽管如今的片区开发已经逐渐开始市场化，但基础设施和公共服务的公益属性是不能改变的，在长期开发的过程中必然存在经营性项目补贴公益性项目的情况。因此，在具体的工作中，政府必须做好统筹开发，将有收益和没有收益的项目统筹实施，或者将某一个街区的项目进行统筹，实现项目收益的平衡。

只有做好了项目统筹、项目收益平衡，才能解决项目融资的问题；这既是可持续发展的路径，也是避免出现债务危机的唯一方法。