作者：杨晓怿

来源：杨老师的基建课堂（ID：msyangteacher）

地方政府的“土地财政”已广为人知，但随着政策环境、经济结构的不断变化，已完全不能用传统的眼光来看待、分析这个问题。正如我们即将迈入“十四五”发展的新阶段一样，地方政府也进入了“后土地财政”时代。

由于疫情与经济周期带来的财政收入下降、“减税降费”带来的收入减少、政府改革导致的财权上收，地方政府又到了勒紧裤腰带过日子的时候，绝大部分地区的地方政府都开始面临财政紧张。

并且，由于历史遗留问题与当前“积极财政”带来的政府支出增长，地方政府的财政收支缺口压力正在进一步加大：

一是地方债务规模创下新高，存量地方政府债券已经达到了28万亿、城投有息负债超过29万亿，加上隐性债务，总体债务率创下新高；

二是“后疫情时代”与经济下行尚未离我们远去，政府支出还将持续增长，必须通过财政发力渡过难关，

三是基础设施与公共服务已经过了“粗放式发展”的时代，无论是居民还是产业对基建、公共服务的需求水平正在持续提高，又促使政府有更大的压力。

在这样的大背景下，曾经依靠“土地财政”完成了原始积累与初步发展的地方政府们不得不再次把眼光转向土地，希望通过土地出让产生的收入与产生的经济效应，帮助地方政府实现新一轮发展的目标。

因此，新时代的“土地财政”有了与过去不同的新使命：既要帮助地方政府改善财务结构、摆脱债务困境，又要驱动基础设施与公共服务进行新一轮发展，还要成为调节地方经济结构、弥补城乡发展差距的新动能。

“第二财政”的新逻辑

前重庆市长黄奇帆曾说过，土地是地方政府的“第二财政”；这是由于我国土地国有、土地有偿使用制度的影响，让土地出让收入成为了地方财政的重要组成部分。

但是，由于过去的粗放式发展，过去地方的土地运作模式非常简单，大部分地区都是很简单的将土地进行整理收储、挂牌出让，并且聚焦在住宅用地上。这使得土地出让收入带来的经济效益并不是很高，还在部分地区产生了房地产过热的现象，造成了一定的负面影响。

因此，新时代的土地财政逻辑是产生了变化的：

第一，土地全面有偿使用。

由于土地制度改革还处在探索阶段，因此当前的土地使用制度还在“双轨制”阶段，仅住宅、工商业等经营性用地需要缴纳土地出让金，还有大量的科研、公共服务、基础设施用地采用无偿的划拨出让方式。

并且，由于房地产行业的毛利润高、地方政府大力招商引资提供低价工业用地，许多地方的土地出让收入主要来自住宅与商业用地。这一现象实际上是非常不合理的，不仅将住宅用地的成本持续推高、促使房地产发展过热；又使得工业、科研、公共服务存在大量低效用地甚至闲置土地。

因此，当前土地改革的趋势是推广土地的全面有偿使用，通过制度化的改革，促使土地资源配置的效率进一步提高。当然，全面有偿使用也将极大的拓宽土地出让收入的来源与规模，使地方可用财力得到更有效的提升。

此外，这一改革也有助于基础设施与公共服务投资进行更科学的“量化”，有利于促进政府投资的市场化运作；也让政府投资的成本能够更科学、更有效的得到回报。

第二，土地收入的长期化。

当前，地方政府的土地收入主要集中在土地使用权的出让，一次性出让土地30-70年的使用权，获得对应的资金。但实际上，土地出让的收入完全是可以多样化、长期化的。

一是当前鼓励的土地租赁，单次租赁期限可长达20年。这既为用地企业节省了一大笔前期投入，也使得地方政府有了一笔长期稳定的收入。二是低效用地再利用、原土地持有人再开发；那么按照最新的业态与容积率，应当补缴相应的土地出让金。三是土地增值税、房产税等新税种的建立与出台，都会促使土地财政进一步长期化、并向着更为稳定的方向发展。

第三，土地开发的精细化。

由于过去房地产发展整体较为粗放，地方政府的土地开发的效率也不高，很多时候并未获得应有的收益；而许多企业介入的一级开发项目，反而获得了巨大的超额收益。这意味着地方政府的土地开发效率还有很大的提升空间，地方政府完全可以通过精细化管理、引入专业团队，实现土地效益的整体提升。

在新型城镇化持续发力的背景下，进行新一轮的土地开发是大势所趋；我国平均60%的城镇化水平还有很大的提升空间，老旧城区的更新改造市场也正在开始显现。地方政府应当意识到其中的机会，及早筹谋新一轮的发展。

城投与土地的新关联

土地财政听起来非常容易，但做起来并不是那么简单。不仅需要地方政府领导人的决策、各个部门的工作，还需要大量的资金的投入。因此，许多地方政府都通过城投公司来进行土地整理业务，并通过土地整理的过程筹集土地开发所需要的资金。

这一模式在全国都非常盛行，虽然为地方发展作出了不小的贡献，但有一些结构性问题未能解决：

一是城投承担了土地开发的债务，却未能享受到土地开发带来的综合收益，导致城投的债务率越来越高；

二是土地整理与收储开始受到监管，严禁城投以未出让的土地进行融资，导致土地整理的资金成本持续走高；

三是政府与企业之间的合作机制尚未理顺，土地出让后收入归入地方预算，未能形成城投持续的资金来源，导致城投的可持续发展不足。

在城投转型、“后土地财政”的背景下，通过一些新的运作方式和思维，或许可以打破僵局，给地方政府和城投公司一个新的出路：

一是通过片区开发项目推动城投转型。让城投从“融资”转向“运作”，让城投通过政企合作、滚动开发、参与土地摘牌的方式共同分享土地开发的综合效益，形成有资产、有现金流的地方国有企业。

二是建立土地收入与城投补充资本金挂钩的机制。在城投承担土地开发、并通过有偿用地方式支付土地出让金后，地方财政通过安排国有资本经营预算持续补充城投的注册资本，为城投提供持续的资本金来源，保持健康的资产负债率与政企资金联动机制。

三是通过城投参股、联营、合作，引入专业的企业与人才，深耕精细化土地开发。通过专业化的前期策划、土地规划、资金安排、土地出让，获得更高、更科学的土地出让收入，帮助地方政府获得更好的投资效益，从宏观上促使地方经济健康发展。

因此，尽管当前地方政府面对许多挑战和困难，但在“后土地财政”时代仍然有许多机会。既有政策的支持，也将有周期的红利。各地方未来发展如何，与未来五年土地的运作息息相关。

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原标题：后“土地财政”时代来临

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