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“十四五”期间的土地开发思路，已经完全改变了。
作者：杨晓怿
来源：杨老师的基建课堂（ID：msyangteacher）
近期，央行、银监会以及高层对地产行业进行了一系列重要讲话；标志着当下房地产行业将迎来新一轮转变，过去高增长、高周转的打法已然结束。在“房住不炒”的核心下，未来房地产将“去金融化”，不再是金融领域的主要支柱，房地产业将进入稳定发展的“新常态”。
与此相对应的，房地产市场的转向对其上下游产业都将有极大的影响；与房地产最为关联的、通常以政府为主导的土地开发项目首当其冲，很快将迎来一系列变化：
在过去的若干年，由于地方政府缺乏资金，且房地产市场的收益非常明确，因此开始流行一种政企合作的开发模式：由企业出资进行土地整理，在土地出让后与地方政府分享土地增值收益。
在这种模式下，政府无需出资、减少了流动资金上的压力；企业虽然前期投入较大，但不仅能够得到土地溢价的分成，还能够以较低的价格摘牌住宅用地，形成土地整理、房地产开发各方面的综合收益，对企业来说也有非常大的诱惑力。
这套模式在全国都非常流行，虽然政策上对企业参与土地整理业务有诸多限制，但实际操作中片区开发、产业新城项目屡见不鲜；在土地开发价值收益确定的情况下，地方政府与企业都有很强的参与意愿。
但在房地产局势出现新的变化后，这套政企合作体系显然将出现一些非常难以解决的问题：
一方面是地产调控持续加码。
许多地区面临严格的调控与限售，导致土地出让的价格与时期存在很大的不确定性。如地产行业巨头华夏幸福，其产业新城模式发展速度很快，但因环京区域长期限购导致库存住宅去化困难、土地出让长期冰封，使得这类模式开始无法持续。
另一方面是地产企业融资受限。
企业之所以能够“越俎代庖”、帮助地方政府进行土地整理，归根到底还是因为地产项目高周转模式下的融资能力比较强，能够借“高杠杆”的力量来实现片区开发。随着如今对地产企业融资的大幅度收紧，地产企业的融资能力与范围有了非常大幅度的下降；在失去融资能力加持下，这一路径也不再能够实现。
因此，这套政企合作、依靠土地溢价进行分成的模式已经基本走到尽头；未来的土地整理模式不再与土地溢价进行高度挂钩，而是将更趋向于基础设施建设。如今的土地出让是为了平衡片区基础设施的投资，而非实现土地溢价产生的收益。
正如当下财政部对于地方政府专项债券发行的要求一样，土地收益可以作为项目收益、平衡公益性基建与公共服务项目的支出；但纯土地整理、为了实现土地出让而进行的投资，已经不再被支持。
时代变了，土地开发的逻辑已经产生了根本性的变化。
从土地金融到地方税收
在过去十余年中，地方政府迎来了大发展，但也因高度投资与发展，产生了相对大规模的地方债务。为了维持地方债务的还本付息、滚动债务，许多地方债务都以土地、地方财政收入为根基，通过金融工具放大杠杆，实现了“土地金融”的目标。
然而，随着高速城镇化的结束，城镇化已然转向更平和、均衡的新型城镇化阶段；单纯的土地金融红利临近尾声，虽然依旧能够支撑还本付息一个阶段，但从长期来看已经无法再作为金融发展的基础，地方政府土地金融化的趋势再次转向。
未来的土地开发，将不仅仅局限于短期、一次性的土地出让金；而在于实现经济价值的提升、提升地方财政长期稳定的税收收入来源：
一是通过土地整理来支撑产业基础设施的建设，培育地方产业发展；
二是通过低效用地再开发，实现土地效益的升值，持续支撑财政收入；
三是通过土地的整理与盘活，改善城市生态文明与居住环境，实现区域价值的整体提升，促进工商业、消费业的营收能力，壮大地方财政税源与收入途径。
因此，未来地方财政的路径将从单纯的土地-财政收入转向土地-产业-财政收入；结合未来的税收制度改革与财产税开征，逐渐构建一个更可持续发展的财政体系，并将地方产业作为地方金融发展的基石。
无论是土地财政还是土地金融，已经进入了最后的阶段。
土地开发导向的大转变
在土地开发逻辑与地方财政收入体系都开始转向后，土地开发导向自然也开始进行大转变，新一轮土地开发都拥有自己的核心理念：
一是以交通体系为导向。
在都市圈与城市群的发展理念，以及城际铁路与轨道交通的高度发展下，许多区域的空间格局都产生了很大的改变。此时就可以将发展交通设施与土地开发相结合，通过土地开发的收益来平衡交通体系的投资，同时发挥公益性交通设施带来的一系列边际效益，促进地方经济的综合发展；
二是以产业发展为导向。
虽然目前产业新城发展的层次不齐，但未来国内发展的主要方向依然是产业，将土地资源配套用于发展产业基础设施、推动产业的新旧动能转换仍然是地方政府发力的主要方向；
三是以生态环境为导向。
生态环境保护仍然将是“十四五”的主基调，长江大保护、农村环境治理、各类污染防治仍然需要持续发力。但是，环境治理的资金来源一直是个问题，长期困扰着许多项目无法落地。因此，环保部推出了EOD、以环境保护为导向的开发模式，未来环境保护与土地开发也能进行结合；
四是以城市更新为导向。
住建部已经明确，将城市更新作为“十四五”发展的重点。这意味着未来许多城市的老城区将进行一系列的提升、更新、改造；将土地收益作为完善区域基础设施与提升公共服务的资金来源，通过有收益的带动没有收益的公益性投资，实现项目的市场化运作。
“十四五”期间的土地开发思路，已经完全改变了。
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