作者：任庄主

来源：涛动宏观（ID：jinrongjianghu123123）

虽然2020年4月9日的两份文件（即《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》）引起市场广泛关注，但是如果仅止于此显然不够（这两份文件所提出的政策导向并不新鲜、可以追溯至2013-2016年期间的一系列政策），事实上我们需要在更长的期限内来探究中国土地制度与房地产金融制度演变的过程，才能明白这两份文件所具有的战略意义及价值。我们甚至也可以说，过去四十年的时间里，土地制度与房地产金融制度变革是中国工业化和城市化进程以及经济发展奇迹最为重要的贡献力量。在新一轮土地制度变革的过程中，农村集体土地用途转换、建设用地与城市群边界扩容、户籍制度改革将使得金融机构所拓展的业务空间明显放宽，也将会继续成为中国经济发展的最主要助推力量。

一、认识到中国土地制度与房地产金融的战略重要性

（一）我国经济发展的基本过程简述

具体分析之前，我们先看一下改革开放以来我国经济发展的基本过程。

1、四十余年的时间里，我国经济总量已经从1978年的3678.70亿元增至2019年的990865亿元（年均名义经济增速高达14.62%），工业增加值从1978年的1621.40亿元增加至2019年的317109亿元（年均名义经济增速高达13.73%）。

2、城市化率从1978年的17.90%相继提升至1994年的30.02%、2008年的46.54%和2018年的59.15%，乡村人口比重则从改革开放时期的84%左右降至目前的60%左右（乡村人口从1995年的8.60亿人降至目前的5.52亿人）。

因此我们可以说在这四十余年的历史进程中，超过三亿的乡村人口离开乡村参与了中国的城市化与工业化进程，而目前仍有超两亿城镇常住人口未实现落户。考虑到2016年9月国务院发布的《推动一亿非户籍人口在城市落户方案》，便已经明确要求“十三五”期间，户籍人口城镇化率年均要提高1个百分点以上，年均转户1300万人以上，意味着未来十年内我国城市化率将超过70%以上。

3、2008年与2017年我国农用地面积分别为6.57万公顷与6.40万公顷（呈逐步下降态势、且2008年以来下降趋势最为明显），我国2003年、2008年与2017年建设用地面积分别为3106.47公顷、3305.78公顷与3957.41公顷（呈逐步上升态势、且2008年以来上升趋势最为明显）。

以上数据足以佐证我国在四十余年的时间里所实现增长确为奇迹，即经济总量显著攀升、城市化率不断提升、乡村人口参与城市化程度不断加深以及农业用地与建设用地面积的剪刀差等。本质上来看我们甚至可以将其归为改革开放四十年以来的经济权利不断放开及经济活力不断释放的过程，即要素权利放开、土地的资本化进程加快、人口红利逐步延伸，正是要素管制的不断放开才造就了中国独特的“土地财政+房地产金融”发展模式，虽然其中蕴含的风险也在逐步增加。

（二）土地制度变革的重要性：资本积累

1、考虑到目前我国城镇人口达到8.48亿，532号文明确提出“实现1亿非户籍人口在城市落户目标”，意味着2020年我国城镇化率将提升至67%以上，未来十年内城镇化化超过70%甚至75%是非常值得期待的。

同时1亿非户籍人口的存在意味着中国的城市化进程与工业化进程也需要相应推进，并带动城市群地域的扩容，而这些均需要通过土地资本化（即土地制度约束的放开）来支撑城市群扩容、城市化与工业化进程，同时亦可实现就业与经济增长等多重目标。因此我们可以说，中国的土地制度变革与工业化进程、城市群建设、农村剩余劳动力转移、经济发展之间的关系是互为关联和犄角的。

2、和劳动、资本、技术等一样，土地本身是生产要素，土地制度变革的本质正是在于将土地的资本属性与制度约束进一步释放。学过经济学的人可能知道，古典经济学将土地视为“财富之母”，而工业革命正是通过圈地运动开启了轰轰烈烈的工业化进程而完成了原始资本积累。不过由于新古典增长理论认为土地边际报酬递减会制约经济的发展而在较长时期内忽视了土地的重要性，并将更多的注意力集中在物质资本、技术进步、人力等因素上。

3、但是随着经济的发展，特别是农业经济向工业经济转变的过程中，土地的农用属性逐渐削弱，其资本属性和工业属性逐步上升，未来在工业化完成后以及经济进入稳态的发展通道中时，土地的资本属性会再次下降，经济的增长需要再次依赖技术进步来突破瓶颈。因此土地的资本属性本身是一个“倒U型”曲线，当然这是后话。（三）中国的发展模式：土地用途由农业转向工业和城市的资本化进程

1、如前所述，经济发展一般会被定性为工业化和城市化进程，而中国的发展模式则可以理解为是土地资本化属性不断加强、土地用途不断从农业用途向工业和城市用途转化、土地财政与房地产金融制度不断加深的过程。

2、最初资本积累的过程大致分为两种，具体为工农产品剪刀差（即通过挤压农业市场的剪刀差方式来支撑城市发展累）、人口红利（即通过推动大量农村剩余劳动力从农村和低效率的农业部门向城市和高效率工业服务部门转移）。

（四）中国土地制度的现有特征

中国的土地制度具有自身特征，实际上也正是这些特征支撑了中国经济独特的发展模式。

1、土地所有制、用途、权利的二元性。即农村土地属于集体所有，城市土地属于国家所有，且二者并不同权（即农村土地入市受到明显约束），而城市土地的具体使用则由市县级政府代表国务院决定（入市情况较好）。其中农用地转为非农用地实行严格管制，任何单位和个人只能使用国有（城市）土地），即使用国有（城市）土地必须受制于地方政府。

2、土地管制的多重性。具体来看国家通过土地总体规划以及年度计划对土地用途进行约束，地方政府则通过城市规划对土地的边界扩展进行约束，而土地用途和功能则从属于前面的所有制属性。

3、土地所有权与使用权的分离。土地所有权与使用权可以分离，且使用权的资本化进程、方式很大程度上由地方政府决定。

很显然中国土地制度的变革实现上是为了突破上述第一个特征的约束，即不断推动土地用途由农业扩展至工业和城市领域，其最终结果是使地方政府代替农民集体成为土地的所有者，以实现土地在所有制和用途上的一元性。在土地资本化的过程中，亦可以通过土地与房产的抵押造就房地产金融，并反过来进一步加快土地的资本化进程，而地方政府既可以土地解决自身财政困境，亦可以通过低成本的土地实现招商引资以推动工业化，并进而实现城市化或城市群化，最终达到实现经济增长和推动就业的目的。在这一过程中，土地财政与房地产金融制度会不断自我强化，并使得地方政府和经济发展对其愈加依赖。

二、中国土地制度、房地产金融与经济发展之间的关联变迁史

（一）改革开放之前：工农产品剪刀差支撑城市化和工业化

1949年3月召开的中共中央七届二中全会提出“我国将从农业国向工业国转变”的国家工业化战略，但是工业化需要有一定的资本积累方可支撑并向前推进。当时主要是通过工农剪刀差的形式完成了工业化的资本积累，即充分发挥农业集体化制度和国家统购统销制度，从农村低价收购农产品，来支撑国家建设。这一时期，土地制度的作用并没有发挥，而在1978年以前国家征地制度基本上也一直处于停滞状态。例如1958年1月6日国务院发布的《国家建设征用土地办法（修正）》，特别强调要节约用地并提高审批权限，以控制“多征少用、早征迟用甚至征而不用等浪费土地的现象”。

根据统计，1951-1978年期间，农民向国家缴纳了978亿元的农业税，并以工农业产品剪刀差的形式向国家提供了5100亿元的建设资金，要知道这一时期国家对农业的投资仅为1763亿元，因此在1951-1978年期间农民通过工农产品剪刀差的形式为国家工业化提供了将近4500亿元的原始资本积累，要知道1952年与1978年我国的经济总量才分别为679.10亿元和3678.70亿元。

（二）1978-1994年：土地两权分立，中国土地制度改革的大幕正式拉开

1978年后，改革开放的大幕正式拉开，不过和之前将近三十年的工业化进程相比，当时的工业化进程有了一些新的思路，即通过释放人口红利和加快土地资本化进程，来推动基于乡镇企业的乡村工业化和园区工业化进程，当然这两个新思路均是当时环境下的无奈选择，却又无疑符合且引领着方向。

这一时期地方政府既放开了农民手脚，允许其农民利用集合土地办工业，并推出各项政策（如贷款责任担保等）支持乡镇企业发展；同时亦充分借鉴乡镇企业的经验，通过园区低价供地来招商引资并推动基础设施建设（国家也通过财政承包责任制来提高地方政府的积极性等）。

1、释放农村劳动力和缓解基层财政压力，允许农村集体用地办乡镇企业

20世纪80年代包产到户制度使得大量农村剩余劳动力得以解放，但受制于城市体制的封锁和国有企业体制的低效，这些劳动力只能聚集于乡村，为此国家开始尝试向农民放开集体土地由农业转向工业用途的权利（即农业用地由仅为城市提供低价粮食到可以开办小钢铁、小煤矿、小机械、小水泥和小化肥等五小工业），并逐步形成所谓的乡镇企业群体（造就了苏南和浙北独特的经济发展模式）。

这一过程实际上是农村集体用地用途的放开，即允许农村集体土地进入市场。据统计，在1981-1994年期间，乡镇企业职工数从不到3000万人增加至11329.97万人，而1992年时乡镇企业创造的产值已占到全部工业增加值的1/3，不仅有效吸纳了大量农村剩余劳动力，还解决了基层财政所面临的困境。

2、放开地方政府权限，允许国有（城市）土地办园区工业

另外一个工业化的思路是放开地方政府的权限，即允许在城市土地上划出一片区域，并实行特殊的政策来吸引外资、引进国外先进技术。于是掌握着城市土地控制权的各层级地方政府开始大量批设各类园区和工业区。

这一时期的土地制度变革有其自身的政策环境支撑，例如1979年7月国务院发布的《中外合资经营企业法》意味着城市土地所有权与使用权开始有所分离（即中方企业可以以场地使用权作为股权出资或象征性地收取场地使用费的形式设立中外合资企业等），1982年12月的《宪法》则规定“城市土地使用权可以依法转让”，1988年12月修订的《土地管理法》明确国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让（标志着土地所有权与使用权的正式分离），1990年5月19日国务院发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》明确规定土地使用权可以采用协议、招标和拍卖三种方式。

因此可以说20世纪80年代正是中国土地制度开始真正变革的起点，而国有和集体土地的使用权可以转让以及如何转让机制的形成正是始于此。具体来看，1987年4月国务院提出使用权可以有偿转让；同年9月，深圳出让一块5千多平方米、使用期限为50年的土地使用权；同年11月国务院确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用制度改革试点；同年11月26日，深圳公开拍卖一块国有土地的使用权。

（三）1994-2002年：土地制度改革支撑工业化和城市化的进程开启

1、大背景：分税制改革、《预算法》和《担保法》影响深远

这期间有三份政策文件影响深远，它们不仅限制了地方政府的融资渠道和财政收入的来源，也改变了地方政府推动工业化和城市化的具体模式。

具体来看，1993年11月十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确推出分税制改革（将城镇土地使用税，耕地占用税，土地增值税，房产税，城市房地产税等全部划归地方政府）。1994年3月的《预算法》规定，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务、不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保以及地方政府不能发行地方政府债券。而1995年6月30日发布的《担保法》规定国家机关不得为保证人。

2、土地有偿使用制度改革和房地产金融制度开启

以上三份政策文件限制了地方政府的融资渠道和财政收入来源，导致地方政府将重点由农村和乡镇企业，转向城市化和工业化进程，地方政府“吃饭靠财政、建设靠土地”的格局正式形成。1995年以后，工业园区数量大量增加（最高峰时甚至高达6866家），而致力于解决农村劳动力和基层财政压力的乡镇企业则逐渐冷却，园区和工业区成为主导模式。特别是，1998年8月修改后的《土地管理法》提出了两点具有深远意义的制造变革：

（1）将农村集体土地转换为非农用途限制在乡镇企业，且由地方政府把控。

（2）实行国有土地有偿使用制度，即市县级政府以协议、招标、拍卖方式将一定年限内的国有土地使用权出让给土地使用者，并由土地使用者向市县级政府支持土地使用权出让金。

以上变革后，国有土地的有偿使用比重逐步提升、划拨用地的比重相应下降，而地方政府也刻意压低工业用地价格，并通过低价供地来进一步加大招商引资和基础设施建设力度，以此获得大量土地出让收入的同时，还有效推动了城市化进程，并同步增加了城市化过程中的税收。同时1998年7月3日国务院发布的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发（1998）23号）明确要求从1998年下半年开始，全国停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，并全面推行住房公积金制度。在这些政策文件配合下，园区工业化和城市化以及房地产金融制度的建立为地方政府带来了非常可观的财政收入。

（四）2003-2016年：“土地财政+房地产金融”格局逐步形成并愈发深化

1、背景：园区狂热急刹车，人口流动明显加速

这一时期的特征是农民工在乡村和城市之间、一般就业人员在城市与城市之间穿梭，流动性明显加速，而中国的城市化率也在逐步提升、城市覆盖面积不断扩大。与此同时，在开发区、工业园区各种狂热之后，2003年7月30日国务院发布《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》（国办发〔2003〕70号）开始对其进行整顿，开发区和工业园区数量最终由近6900家降至1568家。不过好在此时土地招拍挂制度和房地产金融制度正式形成。

2、通过放开土地政策约束，搭建地方政府完整的资金链

一直以来，政策层面均在不断提升土地资本化的程度，放开地方政府通过土地搞建设的政策约束，并以此推动城市化进程，以吸纳农村转型到城市的劳动力。2001年4月30日国务院发布的《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发（2001）15号）扩充了招标、拍卖的适用范围，首次提出非经营性用地也须纳入招标、拍卖的范围。2002年5月9日国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部11号令）进一步明确同一宗地有两个及以上用地者的，应当采用招标、拍卖或挂牌方式出让。2003年8月12日国务院发布的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发（2003）18号），明确把房地产业列为国民经济的支柱产业。2007年9月28日，国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号），对商业、旅游、娱乐和住宅及工业等经营性用地以及同一宗有两个以上意向用地者的，实施统一的“招拍挂”制度。

这背后的逻辑在于一个完整的“上游+中游+下游”资金循环链搭建。

（1）上游为通过政府出让土地收入并以大量土地储备（始于1996年）和各类政府融资平台（始于1998年）为基础从银行体系大量金融支持。

（2）中游则以此为基础提供大量基础设施建设和房地产一级市场配套设施。

（3）下游则是通过住房金融制度来刺激房地产二级市场和住房消费信贷的发展来消化或者说接盘基础设施建设所带来的产能。

最终下游可以反过来进一步提升地方政府通过上游拓展财政收入的动力，如此循环便是“土地财政+房地产金融”的完美结合。

3、2008年“四万亿”计划后，土地与基建债务融资滚动前行

2008年“四万亿”刺激计划后，政策层面开始以加大货币财政宽松和土地投放力度来予以支撑。地方政府开始将大量土地注入各类融资平台进行项目融资。特别是2009年3月央行与银监会联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》进一步提高了地方政府举债的积极性。而在2008-2016年这一时期，地方政府工业化和城市化的资金来源更多依赖于土地质押融资，土地不仅成为推动基础设施建设的重要载体，更成为了后者的主要融资工具。同时由于土地融资导致实体经济的空心化也使得资金的提供方（即银行等金融机构）与地方政府融资的捆绑关系更为紧密，而地方政府对土地出让收入的依赖性也越来越强，后者甚至成为维持地方政府债务正常运转的主要保障。

（二）土地制度变革的重要性：资本积累

虽然这一时期土地供应大幅增加，但城乡之间的二元性以及大城市病现象却更为突出，为此中国土地制度再次进入新一轮变革进程，即通过扩大农村集体土地用途转换来扩大建设用地供应，并以此为基础推动城市群而非单个城市的发展。

（五）2005年以来，房市几经调控、问题症结均未能有效解决

和土地制度变革相配套，房地产金融制度的推进同样不可忽略。1981年开始，深圳和广州开始试点商品房开发；1984年广东与重庆两地开始征收土地使用费；1984年《国民经济行业分类标准和代码》首次将房地产列为独立的行业；1988年2月25日国务院发布《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》；1989年北京首次公开出售商品房；1998年下半年正式取消福利分房制度，房地产金融体制正式形成。

在这一时期，房价接连攀升，并造成以海南房地产泡沫为代表的事件多次发生，风险隐患急剧上升，而这也是当时全国房地产景象的真实写照。不过从2005年开始，国务院便开始将稳定房价作为政策制定的主要出发点，相继发布了一系列文件，但问题并没有从根本上得到解决。具体来看，

（1）2003年8月12日，国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发（2003）18号），明确把房地产业列为国民经济的支柱产业。

（2）2005年3月26日，国务院发布《关于切实稳定住房价格的通知》（国办发明电（2005）8号，简称“国八条”）。

（3）2006年5月24日，国务院转发建设部等九大部门发布的《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（国办发〔2006〕37号，简称“国六条”）。

（4）2006年7月26日，国税总局发布《关于住房转让所得征收个人所得税有关问题的通知》，强制征收二手房转让个人所得税。

央行和银监会于2007年9月27日联合发布《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》（银发（2007）359号）以及12月5日联合发布《关于加强商业性房地产信贷管理的补充通知》（银发（2007）452号）后，开发商资金链开始紧张，再加上2008年金融危机影响，使得2007-2008年期间房价有所下跌，但2009-2011年房价开始再度攀升，于是一系列政策文件相继出台继续进行调控。

（5）2009年12月7日，中央经济工作会议第一次不再被当作支柱产业来阐述。同年12月14日，国务院常务会议就促进房地产市场健康发展提出增加供给、抑制投机、加强监管、推进保障房建设等四大举措（简称“国四条”）。2010年4月14日，国务院常务会议提出“新国四条”，即二套房首付至少5成、增加住房有效供给、加快保障房建设和加强市场监管。

（6）2010年4月17日，国务院发布《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发（2010）10号，简称“国十条”）

（7）2011年1月26日，国务院常务会议再度推出八条房地产市场调控措施（简“新国八条”），即强化差别化住房信贷政策、二套房首付款比例不低于60%、贷款利率不低于基准利率的1.1倍以及保障性住房、棚户区改造住房和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%的要求等等。

（8）2013年2月26日，国务院发布《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（国办发〔2013〕17号，简称“国五条”）。

（9）2016年12月16日，中央经济工作会议第一次提出坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位，并被写进2017年10月的十九大报告。此后政策层面一直延续该提法。

（10）2018年5月19日，住房城乡建设部发布《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（建房〔2018〕49号）

三、现在及未来：推动农村集体用地向建设用地置换，支撑城市群建设

（一）这一轮的土地制度与房地产金融变革要追溯至2013年

1、虽然2003-2016期间房地产调控政策很频繁，但是“土地财政+房地产金融”的债务模式已经基本形成且较为牢固，因此房地产领域也呈现出“越调越涨”以及矛盾越来越突出局面，解决这一困境需要更深层次的机制设计与战略运作。

2、现在市场上多认为2020年4月9日发布的两份重磅文件具有深远意义，但这并非突然而至，两份文件中所提及的政策导向最早可追溯至2013年的十八届三中全会及其随后发布的一系列政策文件，实际上可以将其理解为变革“土地财政+房地产金融”模式的顶层设计。

3、2013年11月的十八届三中全会《决定》强调，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”

（二）近五年的政策布局脉落梳理

自十八届三中全会确立新一轮土地制度变革以来，政策层面一直在为此布局，并在当前新的国内外形势下，加快了步伐。

1、2015年11月10日，中央财经领导小组会议提出“城市中国”需要系统布局，并将城中村改造、户籍制度改革，农民工市民化等问题作为下一阶段的重要工作。同年12月20日，中央城市工作会议时隔37年再次召开。

2、2016年12月的中央经济工作会议和2017年10月的十九大报告均明确提出坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位，这一定位延用至今。

3、2017年1月30日，国务院印发《全国国土规划纲要（2016－2030年）》。

4、2019年4月，《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》和修订后的《城乡规划法》发布。同年7月，国务院办公厅印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号），土地二级市场进入规范发展新阶段。同年8月，《土地管理法》修正案经审议通过（2020年正式实施），明确以缩小土地征收范围、允许集体经营性建设用地入市为标志，以“扩权赋能”为基本取向的农村土地制度改革取得重大突破。

5、2020年3月12日，国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》，明确规定（1）将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项以及试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准；（2）首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年。

（三）新一轮土地制度与房地产金融变革的五大影响

2020年4月9日发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》代表了新一轮土地制度与房地产金融变革的最新政策方向，其影响主要体现在以下几个方面：

1、人地挂钩的制度变革更加明确，即户籍制度改革与农村集体土地制度改革同步进行，在推动城镇或城市常住人口落户的同时，同步推进农村集体土地用途向建设用途转换。

事实上在时间维度层面二者也较为同步，2013年的十八届三中全会奠定了新一轮土地制度变革的政策依据，而2014年7月与2016年9月国务院相继发布的《关于进一步推进户籍制度改革意见》和《推动一亿非户籍人口在城市落户方案》则作为配套政策给予支撑落实。

2、城市和城市群的边界会逐步向外延伸，中心城市的带动作用会显著加强，城市圈或都市圈的重要性会进一步突出，而政策资源、人口、资金、技术等也会向其倾斜。与此同时土地开发的力度也会进一步向城市群或城市郊区等扩展，以增强中心城市的辐射力，带动周边地区的发展，并为中心城市进行产业转移、疏解人口压力提供条件。

3、由于省级地方政府被赋予更大权限，意味着建设用地供应会明显增加，园区开发的力度会进一步增强，企业拿地也会越来越容易，且拿地范围会进一步向城市群边界城市扩展。诸如城中村建设、旧城改造、旧村改造、新城与新区建设等城市或城镇更新项目和基础设施建设项目也会配套跟进。

4、2019年4月8日与2020年4月9日国家发改委分别发布《2019年新型城镇化建设重点任务》和《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，意味着在城市群和城市户口明显增加的同时，一些新型城镇和新市民也会起来。根据发改委披露的数据，目前我国共有2.20亿已成为城镇常住人口但尚未落户城市的农业转移人口，其中65%分布在地级以上城市，基本上是大城市，这超过2亿的人口一旦落户后将会带来巨大的零售业务和产业配套业务机会。

5、一线、二线城市抢人大战的境况将会持续下去，而随着落户人口的逐步增多，预计地方政府的财政与社保压力也会相应提升，同时由于建设用地的范围进一步扩大，意味着土地出让收入会有所增加（2016-2018年地方政府出地出让收入分别高达3.68万亿元、5.18万亿元和6.50万亿元），而在此期间商业银行与地方政府相应的业务合作机会也会明显增多。

（四）未来的业务空间应随着新型城镇化与城市群扩容的方向而逐步拓宽

基于此，未来的业务领域在深耕原有领域的同时，必须随着新型城镇化的方向而逐步下移，这样的业务空间也会明显拓宽，否则一直在原有领域里必然会面临业务空间越来越窄的窘境，即原先聚焦于一线城市的战略必须转向以一线城市为核心的城市圈或都市圈，将业务范围全面拓宽至城市群所覆盖的领域，同时零售业务层面也应进一步拓宽至城镇常住人口但未在城镇落户的2亿多群体。

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原标题：中国土地制度与房地产金融变迁史

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