财政部定调2022

任博宏观伦道

2022-01-26 15:42
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2021年12月16日的政策例行吹风会、2021年12月27日召开的全国财政工作视频会议和刘昆部长在全国财政工作视频会议上的讲话。

作者：毛小柒

来源：涛动宏观（ID:jinrongjianghu123123)

【正文】

本文的分析主要基于三个事件，即2021年12月16日的政策例行吹风会、2021年12月27日召开的全国财政工作视频会议和刘昆部长在全国财政工作视频会议上的讲话。

一、2022年财政工作整体要点梳理

（一）实施更大力度减税降费：加大政策实施力度，以增强市场主体活力

具体看，是要将减税降费政策落实到位，同时要加大奖补政策和纾困资金支持、出台部分惠企政策到期后的接续政策，并通过中小企业发展专项资金以新增支持一批国家级专精特新“小巨人”企业、鼓励地方安排专项纾困资金帮助企业应对原材料价格上涨以及物流和成本上升压力，以更好支持稳定和扩大就业，即根本目的是保市场主体及保就业。

特别是在减税降费政策方面，重点是围绕中小微企业、个体工商户和制造业等重点行业出台阶段性、精准性减税降费政策，当然2022年减税降费规模还要考虑到财政可承受能力和企业实际需求。考虑到，2018-2021年的减税降费规模分别为1.10万亿、2万亿、2.50万亿和1万亿，我们预计2022年的减税降费规模应在2万亿元左右，高于2021年，但低于2020年。

（二）财政赤字保持在合理水平：保持适当支出强度，提高支出精准度

这主要是为2021年财政支出不够、节奏偏慢，因此今年上半年要加大财政支出力度并提高精准度，重点支持科技攻关、生态环保、基本民生、区域重大战略、现代农业以及十四五规划重大项目，特别是要健全直达资金监管制度。但在保持适当支持强度的同时，财政赤字还要保持在合理水平。

强化支出精准度的同时，还要坚持党政机关过紧日子、节俭办一切事业。具体看，要大力压减非重点、非刚性支出，从严控制一般性支出，强化“三公”经费预算约束和绩效管理。考虑到2019-2021年的财政赤字率分别为2.80%、3.60%与3.20%，因此2022年的财政赤字率预计为3.20%，维持和2021年相当的水平。

（三）按照政府总体杠杆率基本稳定的原则，确定地方专项债规模

财政部明确提出要充分发挥财政在稳增长及扩大内需等方面的潜力。具体看，

1、投资方面，要根据保持政府总体杠杆率基本稳定的原则，合理确定地方政府专项债规模，保障重点项目建设，重点支持在建项目后续融资，以拉动有效投资。同时要超前适度开展基础设施投资，发挥政府投资带动作用。

由于2022年经济总量会有5.50%左右的增长，因此若考虑到保持政府杠杆率总体稳定，意味着2022年的地方专项债规模相较于2021年是有上升空间的，不过考虑到2021年的一部分专项债没有用完，因此我们预计2022年的地方专项债规模应不低于2021年的3.65万亿。

2、消费方面要通过税收、补贴、打击偷逃漏税行为，完善新能源汽车购置补贴政策，加快充电桩等配套设施建设，以优化收入分配结构，推动消费持续恢复。同时通过加大中央对地方转移支付、社会保障、税收调节力度，加快缩小区域间人均支出差距，推进区域协调发展和基本公共服务均等化。

（四）建立专项债券支出进度通报预警制度、对专项债券实行穿透式监测

1、2021年以来有一系列文件对专项债给予规范，如2021年6月财政部发布的《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》明确指出“对专项债券项目实行穿透式监管”；2021年11月财政部发布的《地方政府专项债券用途调整操作指引》强调“专项债券资金使用应坚持以不调整为常态、调整为例外，严禁擅自随意调整专项债券用途，进一步完善专项债合规性”。2021年12月，财政部发布的《关于地方政府专项债券重发行轻管理方面问题的整改情况》进一步明确：

（1）从2022年起对所有项目资金使用情况进行绩效评价，评价结果向社会公开，以此倒逼主管部门和项目单位加强自我约束；

（2）从2022年起，建立专项债券支出进度通报预警制度、对专项债券实行穿透式监测，以便及时掌握资金使用、项目建设进度以及运营管理等情况。

2、此次财政年度会议亦提出如下几个要求：

（1）各地财政部门要加强与发改、行业主管部门协同配合，梳理项目资金需求，提高项目储备质量；

（2）统筹用好债券资金，努力做到开工建设一批、储备一批。

（3）全面建立支出进度通报预警制度，所有专债项目实现绩效自评全覆盖。

（4）严格落实专债投向领域禁止类项目清单和违规使用专项债券处罚机制，对违规地区和单位实施扣减新增限额、暂停发行使用、收回闲置资金等处罚。

即严禁将专项债用于各类楼堂馆所、形象工程、政绩工程以及各类非公益性资本支出项目，同时在高风险地区、债务风险指标相对较高的地位，明确不得将专项债用于非必要的建设项目（已有具体清单）。

（5）适当增加中央基建投资，加强与专债衔接，适度超前开展基建投资。

（五）要深入实施区域重大战略

多个部委均有提及要深入实施区域重点战略，财政维度来看具体是指推动京津冀协同发展、雄安新区建设、粤港澳大湾区建设、东北振兴、长江经济带发展等相关财税支持政策落地生效，同时实施好海南自贸港、横琴粤澳深度合作区相关税收政策以及出台推动黄河流域生态保护和高质量发展的财税支持方案。

（六）严肃财经纪律、整饬财经秩序，让财经纪律成为不可触碰的“高压线”

具体看，不得违规建设楼堂馆所、发放津贴补贴，不得搞政绩工程、形象工程，让财经纪律成为不可触碰的“高压线”。

二、对隐债的表态仍然比较严

（一）持续防范化解地方政府隐性债务工作要长期坚持、决不能放松

虽然稳增长压力很大，但地方隐性债务的监管目前还没有看到有松口的迹象。刘昆部长特别提及要把防范化解地方政府债务风险、保证财政绝对安全作为一项极端重要的工作常抓不懈。具体看，仍然强调健全地方政府依法适度举债机制、持续防范化解地方政府隐性债务风险，对化债不实、新增隐性债务的要严肃问责，完善防范化解隐性债务风险长效机制。

参见房地产长效机制，这里的“防范化解隐性债务风险长效机制”意味着目前地方隐债化解机制已经确立，后续的关键在于进一步维持和强化。

（二）基本原则没变：实现债务人、债权人合理分担风险

1、加强各部门之间协同监管（包括财政部、央行与银保监等），统一认识、统一口径、统一监管，这意味着隐性债务的整治不是某一个部门的事情。

2、坚决遏制隐性债务增量，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子，严堵违法违规举债融资的“后门”，管控新增项目融资项目的金融“闸门”。

3、坚持中央不救助、“谁家的孩子谁抱”原则，实现债务人、债权人合理分担风险，防范“处置风险的风险”。

这里提及的“实现债务人、债权人合理分担风险”比较值得关注，意味着一些隐性债务如果得不到化解，则债权人也需要分担风险。

（三）抓好低风险地区全域无隐性债务试点

刘部长提出要按照既定部署，抓好低风险地区全域无隐性债务试点。2021年，在国务院的部署下，上海、广东等地区率先开展全域无隐性债务试点工作，将再融资地方债券作为置换隐性债务的主要工具。具体看，2021年10月9日，广东召开常务会议研究该省全域无隐债试点工作；2021年10月25日，上海召开市政府常务会议明确，正式启动“全域无隐性债务”试点工作。

2022年1月22日，广东省代省长王伟中作政府工作报告在回顾去年工作时称“率先开展全省全域无隐性债务试点、如期实现‘清零’目标”，意味着广东目前成为全国第一个宣布隐性债务清零的省份。

我们推测，无隐性债务试点工作的推进意味着各省级政府在化解对象、化解路径、化解成果等方面均将承担主体责任，由各省级政府进行集中统筹，其中化解方式应以显性的地方债置换为主，而在化债过程中，城投平台的兼并重组以及国企化之路应该是比较明确的。

（四）防范基层财政运行风险和配合防范化解金融风险

基层财政压力和乱象是目前客观存在的问题，未来要通过加大中央财政对地方转移支付的力度，同时省级财政要担起主体责任、进一步向基层倾斜财力。同时，还要压实企业自救主体责任，协助稳妥处置金融风险，这里的金融风险可以进一步具化为财政金融风险，如城投风险对金融体系的影响等。

（五）继续整顿隐性债务，防止地方国企与事业单位“平台化”

1、纠正政府投资基金、PPP、政府购买服务当中的一些不规范行为。

2、严禁新设融资平台公司，规范融资平台公司融资信息披露，妥善处理融资平台公司债务和资产，防止地方国企和事业单位“平台化”。

（六）关于隐债的其它三个要点

当然，对于隐性债务，还有如下几个要点值得关注：

1、有记者（路透社）问起全国隐性债务的存量规模有多大时？财政部没有正面回答，即没有披露相关数字。

2、局部地区的地方政府债务风险不容忽视，还存在隐性债务问题。

3、拿中央债务来置换地方债务要审慎研究，目前没有这样的安排（国外虽然有实践、但效果并不好）。