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2023不良资产大会昆明站
新一轮置换，没那么简单。
作者：杨晓怿
来源：杨老师的基建课堂（ID：msyangteacher）
近日，中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚等在《地方财政研究》发表《化解隐性债务方式方法的再探讨》一文，建议适当允许部分隐性债务置换为法定债务，减轻流动性风险；探索适度延长地方政府隐性债务化解的期限。
结合年初部分地区已经使用再融资债券对隐性债务进行了置换，以及近期对隐性债务再次加大了查处力度，让市场再度燃起了希望，认为当前的城投债务与隐性债务可能迎来较大范围的置换。
但是，在当前的政策环境与制度下，新一轮的债务置换将面临许多限制；2014-2018年全面的地方债务置换不会重演，新一轮置换没那么简单。
在两会后的国常会上，国务院要求“保持宏观杠杆率基本稳定，政府杠杆率要有所降低”；加上积极财政的政策已经持续了两年时间，当前积极财政要应对的冲击以及经济托底的责任已经完成，这意味着未来两年的政府名义债务率不再会有增长，并且还会有一定的下降。
这就意味着计入地方债务率的、地方政府法定债券的增长幅度是有限的；很难通过名义债务的扩张来促使隐性债务的显性化。当前针对地方隐性债务的查处与数据，一直处在保密状态，也是出于不增加名义债务率的考虑。
因此，在“政府降杠杆”的红线下，通过法定债券来置换地方隐性债务的力度是比较有限的；只能在每年全国人大批复的债务限额内进行置换，并不会因债务置换而批准新的债务额度。由此我们也不难发现，通过地方债券来置换存量债务，只能是一种债务结构调整和化解债务的补充行为，无法成为化解债务的主力军。
置换经验：治标不治本
地方政府隐性债务是当前影响财政稳定的主要因素之一，通过债务置换来解决显然是解决问题的最佳办法，也是市场的期待；那么为何置换无法成为主要解决方案、只能成为补充呢？
这是因为之前地方债务已经经历了两轮债务置换，但从债务置换的既往经验来看，单纯置换只是解决当前的风险与问题，并未真正解决地方财政的深层结构问题。在结构性问题与改革未完成前，进行债务置换固然可以解决危机；但地方政府与平台很快就将继续举债，新的地方债务问题又将持续产生。
因此，债务置换必须结合财政深化改革、结构性改革同时进行；在逐渐建立现代财税体系的同时，也要促进地方政府与城投的发展模式，不断推进市场化模式的应用。在全面防止地方债务新增、构建新的政府投资模式的前提下，逐渐调整债务结构、化解存量债务风险。
在“十四五规划”中，已经明确指出“稳妥化解地方政府隐性债务”是未来五年的主要工作；单纯的置换没有意义，要解决的是根本问题。
政企分离：权责需清晰
在当前的隐性债务甄别过程中，还面临着一些根本上的问题：一些以市场化债务形式存在的隐性债务，虽然被认定为隐性债务，但从根本上依然以市场化模式解决为主，置换为法定债务只起补充作用、为市场化程度较低的地区进行托底。
如果不遵守刚刚划清的政企界限、再次把政企债务的权责混为一谈，显然不符合当前城投新一轮转型的大方向。因此，当前的债务治理工作会继续坚定贯彻“政企分离”的基本逻辑：对于政府负有义务的政府性债务，财政在不改变其当前债务属性的基础上进行统一管理与解决处置；对于与政府无关的市场化债务，那么由市场化方式自行解决。
在这个过程中，城投债仍然将保持着最后的信仰；但随着隐性债务的逐渐化解，政府与财政对城投的兜底保障义务将越来越弱，城投信仰也将不可逆的进入消解阶段。
新的置换？化债组合拳
那么，这意味着不会有新的债务置换了吗？也并非如此。随着今年来地方债发行规模的加大，在地方债务限额内可以做的文章是很多的，尤其是财政部再次提出要扩大地方专项债券的用途。
因此，虽然整体规模比较有限，但新的置换可能会通过债券内部的结构性调整、新的创新方式给到地方政府支持。
并且考虑现状后，债务置换伴随的是“化债组合拳”。在给予债务置换的同时，也会对地方的债务治理、城投转型、存量债务提出相应的要求，并通过审计监督；这一次给予的置换额度，不再是“大水漫灌”，而将是精准施政。
无论是债务化解还是隐债治理，粗放式管理的时代已经过去；与金融监管信息共享后的财政，即将开始更精准、灵活的监管工作。
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