地方AMC监管小议

天空

2020-12-22 15:16
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地方资产管理公司在新地方金融监管体制下应尽快补齐监管短板。

近日，《贵州省地方资产管理公司监督管理暂行办法》（下称贵州版本）公开征求意见，这是继《江西省地方资产管理公司监管试行办法》（下称江西版本）、《北京市地方资产管理公司监督管理指引（试行）》（下称北京版本）后迄今第三份针对地方AMC的地方性监管制度。这些办法/指引初步建立了风险管控为本的审慎监管框架，并对原银监会划定的准入门槛进行了细化，将对地方AMC的长远发展奠定坚实基础。结合目前已经出台的相关制度，笔者着眼于行业监管和发展情况，就当前地方AMC的监管谈几点个人浅见。

地方AMC的监管体系问题。第五次全国金融工作会议后，地方AMC基本确立了央、地两级监管体系。上述三个监管制度均为地方层面的针对性监管政策。但综合来看，地方AMC行业立法仍需完善。相比四大AMC从国务院颁布的《金融资产管理公司条例》，到最高人民法院系列司法解释，再到财政部、银保监会各项政策规章形成的较为完善的法律法规体系，地方AMC存在着较为明显的监管短板。首先，立法位阶较低，法律效力不足。近年来监管机构针对地方AMC先后出台的制度较为分散，且多集中于效力有限的通知、函等。全行业层面的系统性监管文件只有153号文，在监管效力上仅仅是原则性的指引作用，存在着上位法缺失的情况。上位法的缺乏，极易导致地方监管标准不一、松紧不同，不利于行业长远发展，这在资本充足率指标的设定上就表现的非常明显。其次，配套细则不完善。地方层面出台的地方金融监管条例，将“7+4”机构作为统一的监管对象，但这11类机构种类繁多、属性差异较大，在提炼共性监管办法的基础上，需要注重不同行业的差异监管。

地方AMC的机构属性问题。目前地方AMC面临着非持牌金融机构、准金融机构、地方金融机构和一般工商企业的模糊定位，但在具体展业中往往被认定为一般工商企业。相比其他行业同一属性的市场主体、统一独立的监管机构，不良资产行业存在着作为金融机构的四大AMC和非金融机构的地方AMC的“二元”结构。这种“二元”结构下地方AMC与四大AMC因性质属性不同而在监管完善度、业务准入、支持政策上存在着巨大差异，极易导致不良资产市场的扭曲，催生市场套利行为。三份监管制度中，仅北京版本对地方AMC的定义做出明确，但仍为“公司”。在地方AMC机构属性不确定的情况下，地方AMC恐面临着多重问题。如地方AMC是否可享受各地对金融机构的各项优惠政策，是否能够参照金融机构在借款纠纷中不适用新司法解释，是否可以进行同业拆借扩大融资渠道等。笔者认为应尽快明确地方AMC的机构属性，或参照金融机构的待遇出台相关便利政策，破解融资难题，破除不良资产处置障碍。

地方AMC的资本充足率问题。从某种程度上讲，目前针对地方AMC的资本监管很大程度上参照了四大AMC和金融机构的监管要求，呈现出“用金融机构的标准监管非金融机构”的现象，需要进一步考虑地方AMC的特殊性。而在全国性监管办法未出台的情况下，同类机构在不同区域的资本监管标准也未能统一。三个版本对地方AMC的资本充足率指标截然不同。贵州版本淡化了数量型考核指标，未对资本充足率明确具体要求。江西版本则提出不得低于12.5%的资本充足率指标，而北京版本则要求地方AMC的核心一级资本充足率不得低于9%。按照巴塞尔III协议，参考《金融资产管理公司资本管理办法（试行）》要求，笔者理解核心一级资本补充只能通过利润留存和普通股权融资方式补充，二级资本可以通过发行二级资本债的方式解决。对地方AMC进行资本充足率，特别是核心一级资本充足率考核，能够引导地方AMC提升风险资产收益率，推动形成内生性增长局面。但也将面临着一系列技术问题，如如何解决地方AMC缺乏资本工具难题，是否可以发行二级资本债，资本充足率是并表范围还是本司范围等。笔者认为，由于当前地方AMC数量众多，且分属不同地区，针对各地方AMC的同类业务，监管应强化顶层设计，在政策取向、业务规则和标准等方面应大体一致，实现其在经营范围、监管指标等方面的相对统一。同时，作为非金融机构，地方AMC和四大AMC在机构属性、股东背景和设立背景方面有着较大的差异，不具备跨区域展业或设立分支机构的政策支撑，一定程度上限制了地方AMC向其他区域市场传导风险的能力，建议在资本充足率等审慎监管指标方面保持适度区别。不宜按照四大AMC的标准进行资本监管。建议地方金融监管机构不设、或降低资本等数量型指标，突出合规监管和行为监管，更多关注地方AMC的公司治理、信息披露和流动性管理等。

地方AMC的个人贷款收购问题。北京版本和江西版本均未对此提出具体要求，但贵州版本则明确提出地方AMC不得收购个人贷款。较多财经媒体、自媒体以“贵州拟对地方AMC立规：不得收购个人贷款”为题传播甚广。其实大可不必在意，贵州版本明显是参照了2012年财政部、原银监会出台的《金融企业不良资产批量转让管理办法》的规定。在笔者看来，在银保监会关于个人不良贷款批量转让相关规定尚未出台之前，贵州版本的规定并未释放出个贷资产转让政策变动的信号，毕竟个贷资产涉及面广、社会影响大，尚且也未进入试点阶段，在政策尚未明确前强调原有规定仍有着现实意义。且在贵州版本第四十条中已明确说明：“中国银行保险监管管理委员会对地方资产管理公司监督管理另有规定的，从其规定”，这无疑是已经“留后门”了。

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题图来自 Pexels，基于 CC0 协议

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