地方债务现状如何？有哪些风险？

杨老师的基建课堂

2020-07-23 22:07
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地方债再次成为热词。

作者：杨晓怿

来源：杨老师的基建课堂（ID：msyangteacher）

一般我们所说的地方债务，指的是地方政府债务，包括狭义地方债务和广义政府债务两类。

狭义的地方债务，指地方政府依据《预算法》发行的地方政府债券。

这是当下地方政府唯一合法的直接举债模式，通常以省为单位集合发行，每年度的举债总额度由全国人大审议，各省区的发行额度由财政部根据各地债务率、综合需求予以确定。

比如2020年的全国地方债务额度是由经第十三届全国人民代表大会第三次会议审议批准，2020年全国地方政府债务限额为288074.3亿元。

但在地方债券中，也有品种之分：

一般债券，不确定具体用途、用于补充地方公共财力的债券。截止至2020年6月末的一般债券余额是124822亿元。

专项债券，包括置换债券（2015年正式开始发行地方债时置换存量地方债务所发行的债券）和项目自平衡专项债券（对应具体项目发行、用项目产生的收入进行偿还）。截止至2020年6月末的专项债券是116761亿元。

另外还有再融资债券（置换到期地方债的债券）。

*另外还有一种特殊情况，就是地方政府承接的世界银行、亚投行等机构的特殊贷款；这类虽然不是政府债券，但也属于政府负有偿还责任的款项，自然也可以认定是政府债务。如今非政府债券形式存量政府债务1889亿元。

广义的地方债务，是指政府及政府控制的企业负有偿还义务的债务。

每个地区的政府都有一些企业专门从事公益性项目投资、基础设施建设的企业，这些企业被称为“城投”或者“融资平台”；这些企业与政府的职能相当类似，和政府的关系也是非常紧密的，所以这些企业的负债也可以认为是政府负债。

因此，广义的地方债务除了包括地方债券外，还包括政府负有支出责任、但还未支付的款项以及融资平台的有息负债。这些债务主要包括：

政府开展基础设施特许经营项目与政府与社会资本合作项目（PPP）产生的长期应付款。

融资平台类企业在市场上发行的债券。

融资平台承接的政策性银行贷款（国家开发银行、农业发展银行）。

融资平台类企业的银行贷款、信托贷款、融资租赁、股权融资。

融资平台类企业在地方金交所等场所募集的非标资金。

那么狭义和广义政府债务之间的差距有多大呢？我们就拿这几天很火的贵州举例：截止至2019年末，贵州省的狭义债务是9673.38亿元，广义债务约23316亿元。所以，官方定义的地方债务一直不高，但实际政府债务还是远远超过这个水平的。

地方债务存在哪些风险呢？

这是近年来一直很热门的话题。和地方债需要一分为二来讨论一样，地方债务风险同样需要从两个不同的维度进行分析。

狭义的地方债务，即地方政府债券。地方债券的地位等同于国债；2020年的地方债平均发行利率为一般债券3.12%，专项债券3.33%。如今的发行利率之低也能从侧面印证地方债券的稳固；所以地方债券的总体风险指数是比较低的，但仍然有一些问题没有解决。

首先是期限错配问题尚未完全解决。

地方债我国从2015年才开始正式发行地方债，许多政策还在不断调整完善过程中。在刚开始发行地方债的那几年，对债务期限较为谨慎，以3、5年期债券为主。尤其是在2015年还对之前的政府债务进行了置换，发行了大量再融资债券。这些债券在2018年开始就陆续到期，但现在的地方财政显然是无力偿还的，造成了一定的偿付风险。

因此，从2019年开始放宽了债券期限的问题，之前到期的债务通过发行长期限的再融资债券进行置换；如今的平均发行期限已经达到了一般债券14.7年，专项债券15.3年，使得近十年内的地方债券都不会出现偿付风险，但置换、消化之前的短期限债券还需要一定时间。

其次是专项债券的资金管理尚未完善。

专项债券是定向使用的，其中很大一部分是对应具体项目发行的项目收益自平衡专项债券，这些项目的偿债来源和其他地方债券由财政统筹是不同的，是用项目本身产生的收益来偿还。如今这类债券大量发行，在2019-2020年中就将发行5万亿之多，配套的资金监管、项目监管制度却至今仍未出台，可以预计到未来其中隐含的风险。

以及，财税改革仍在继续，新的地方财政收入机制尚未完成。

地方财政的收入来自哪里？从感官印象上，似乎会认为主要收入来自土地出让；但实际上近些年土地出让收入在地方财政中的占比并未提高，甚至还有下降的趋向。对地方财政更重要的，中期是税收收入，长期是国有资本运作。

过去，传统的地方税种是营业税，但在营业税改增值税、成为中央与地方共享税收后，地方财政的实际收入产生了明显的滑坡，各地对中央财政分配的依赖程度进一步加强。从当下而言，这样的财政结构利于中央推行改革，但是从长期发展来说是不太健康的，未来还是要建立新的地方税种、扩充地方可用财力。这一趋势在当下已经明朗，消费税已经划归地方、正在进行征收环节的改革；但财产性的税收，如房产税、遗产税仍然难产。在新的地方税种建立、实施之前，地方财政的压力仍然会持续一段时间。

因此，狭义的地方债务，即地方政府债券并没有想象中的风险问题，只是还有一些细节需要调整。这一点我们通过财政部的公布数据也可以得到印证：

2019年全国地方一般公共预算本级收入101077亿元，地方政府性基金预算本级收入80476亿元。

这意味着地方政府目前存量的债券大概是年收入的1.6倍，考虑到债券的期限结构正在拉长，还本付息的结构也正在多样化（既有按逐年还本、也有到期一次性还本）、还可以发行再融资债券进行置换，确实不构成威胁地方财政的风险问题。

实际上，我们一直谈论的地方债务问题指的都是广义的地方债务；和安全的地方债券相比，广义的地方债务存在规模大、成本高、结构乱、风险高等一系列问题，是构成地方债务风险的主要因素。

地方隐性债务情况严重，有许多政府负有责任的债务以地方债券之外的方式存在。如明股实债的不规范PPP、EPC+F（融资建设）、已被喊停的融资性政府购买服务等等。

这些债务的特点是政府负有偿付责任，但未及时、足额纳入财政预算，既加重了地方债务的负担，又存在一定的风险，有损害地方政府信用、产生违约事件的可能。因此，财政部在2019年推行了一轮“隐性债务置换”，通过财政协调金融机构对隐性政府债务进行置换，改善债务结构和降低成本，降低隐性债务的风险。不过，这一轮置换开展的时间和规模并不大，从整体上来看，仍有许多存量债务未能解决，还在等待下一次化解机会。

融资平台的非标债务规模过大，许多地区存在长期借新还旧，产生的债务压力对地方综合财力产生了很大的挤压作用，导致积极财政的作用变得有限。“非标债务”指的是非标准化债务，指地方融资平台企业举借的除银行贷款、发行债券外债务的统称，主要是融资租赁、金融资产交易所定向融资产品、信托贷款等模式产生的债务；有相对隐蔽（总额很难统计）、成本高（显著高于银行贷款利率）、期限错配（期限短、近两年偿付压力大）的特征。目前产生的所谓地方政府违约事件，都是这些非标债务产生的问题；且不仅牵涉到地方债务，又涉及到金融业的影子银行业务、违规募集等问题，可谓盘根错节，是地方债务问题中的深水区。

受近年来财政乏力的影响，广义的地方债务增速较快，尤其今年受疫情影响后，地方财政收入产生了明显的下降，进而再次导致地方对融资平台等表外融资产生更大的依赖。这使得未来广义债务的走向充满了不确定性，可谓是一波未平、一波又起。

因此，地方债务的主要风险并不在于真正的地方政府债务、地方政府债券；而在于广义的、以企业为主体存在的各类与政府有关的企业债务，以及与之盘根错节、缓慢推进改革的金融深水区。

当然了，这些问题也一直是监管聚焦的重点领域，每个阶段的工作均有提及；但要如何解决这些问题，需要的不仅是时间，还必然有大刀阔斧的改革。