省联社的江湖

任博宏观伦道

2022-04-01 09:58
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目前有四个地区的省联社体量超过3万亿，从高到低依次为浙江、广东、江苏和山东，合计达到14.42万亿元。

作者：毛小柒

【正文】

本文聚焦省联社改革这一主题。

一、各地省联社体量对比：合计超过35万亿元

目前省联社仍在起着主导作用且具有公开信息可供查询的地区主要有23个，北京、上海、重庆、天津、宁夏与陕西等地区已组建辖区统一的农商行取代省联社，而西藏与新疆地区未披露相关信息。上述23个地区在2021年底的总资产合计超过35万亿，占据全部农村金融机构体量（超过45万亿）的76%以上。

（一）浙粤苏鲁四巨头均超3万亿：合计超14万亿

目前有四个地区的省联社体量超过3万亿，从高到低依次为浙江（预计4万亿）、广东（3.80万亿）、江苏（3.57万亿）和山东（3.05万亿），合计达到14.42万亿元。值得关注的是，浙江的经济总量虽排在广东、江苏与山东之后，位居全国第四，但其省联社的体量却位居全国首位。2021年全年，广东、江苏、山东与浙江的经济总量依次为12.44万亿、11.64万亿、8.31万亿和7.35万亿。

（二）河北与河南均位于2-3万亿之间：合计4.24万亿

另有两个地区的省联社体量位于2-3万亿之间，分别为河北与河南。其中，河北与河南的体量分别为2.24万亿和2万亿，合计4.24万亿。要知道，河北与河南的经济总量分别为4.04万亿和5.89万亿，分别位居全国第12和第5，因此河北地区的省联社体量也明显和其经济总量不匹配。

（三）11个省联社的体量位于1-2万亿之间，合计接近14万亿

除上述6个地区外，另有11个省联社的体量超过1万亿，从高到低依次为四川（1.80万亿）、安徽（1.70万亿）、湖南（1.25万亿）、山西（1.42万亿）、云南（1.20万亿）、湖北（1.19万亿）、江西（1.10万亿）、广西（1.09万亿）、福建（1.07万亿）、辽宁与陕西（均为1万亿左右），合计接近14万亿。

（四）经济体量与该地区的省联社体量并不总是能够对应

整体上看，经济体量大的地区，其省联社体量并不总是很大。例如，经济体量位居全国第四的浙江，其省联社体量却高居全国第一；经济体量位居全国第12的河北，其省联社体量却位居全国第5；经济体量位居全国第9的福建，其省联社体量仅位居全国第16。

（五）各地省联社体系质量参差不齐

农商行一定程度上能够代表各地省联社体系的质量。截至2021年底，农商行的不良贷款率和拨备覆盖率分别为3.63%和129.48%，资产质量整体比较堪忧。但是从公布资产质量的部分地区来看，分化较为明显。

例如，广东省联社的拨备覆盖率仅为142.76%，浙江省联社的不良贷款率和拨备覆盖率分别为0.81%和523.37%，福建省联社的不良贷款率和拨备覆盖率分别为1.28%和和412.59%，整体上看均处于较好的位置。

（六）省联社体系内机构变迁：农商行与重组整合是大方向

省联社体系内机构主要分为农信社、农合行与农商行三大类。目前政策层面正着力推动农信社与农合行向农商行转变。所以我们看到，2008年以来，农商行法人机构数量已由2008年的22家增至目前的1596家，农信社与农合行数量则分别由2008年的4965家和163家缩减至576家和23家。与此同时，省联社体系内的机构亦在大幅重组整合，三类机构的数量合计亦分别从2008年的5150家缩减至2195家，呈逐年下降态势。

目前的23家农合行主要分布广西（10家）、甘肃（5家）、新疆（2家）、陕西（2家）、内蒙古（2家）、河北（1家）、云南（1家）等7个地方。具体分别为昆明官渡农合行、甘肃榆中农合行、天水秦州农商行、天水麦积农合行、甘肃宁县农合行、陇南武都农合行、石家庄汇融农合行、新疆石河子农合行、二连浩特农合行、广西柳江农合行、广西象州农合行、广西兴安农合行、广西平乐农合行、广西百色右江农合行、广西贺州桂东农合行行、广西平果农合行、广西桂林漓江农合行、广西宜州农合行、广西全州农合行、锡林浩特农合行、通辽奈曼农合行、陕西吴起农合行、陕西富县农合行。

二、省联社与农信体系的发展历程探讨

农信社是合作金融组织的具体形式，而省联社的诞生既是农信社改革的产物之一，亦是中央与地方相互博弈的结果。随着农信社改革的逐步推进，农商行逐渐居于主导地位，省联社改革自然也变得很迫切。大致历程如下：

（一）新中国成立前：农信社并非中国独创

农信社作为合作金融组织的一种形式，其在德国、苏联等地区早有实践。中国的农信社历史则要追溯到20世纪20-30年代。公开信息显示，1923年6月，中国华泽义赈救灾总会在河北省香河县成立了第一个农信社，而1927年2月我党在湖北省黄冈县则建立了第一个农民协会信用合作社。

（二）初步诞生期（1950-1979年）：农信社密集成立

新中国成立后，为尽快把农民和农村经济引向社会主义道路，中央决定在农村推行合作化运动。其中，1951年5月，人民银行召开第一次全国农村金融工作会议，决定大力发展农信社，以取代在农村领域广泛存在的高利贷机构。

受此影响，生产合作社、供销合作社和信用合作社都得到了迅速发展，全国各地开始组织成立农信社，仅五年左右的时间，农信社数量便达到16万家（1953年底全国各地的合作金融组织为20067个）。

（三）收放调整期：1979年归于农行管理，1996年脱钩后归口央行管理

随着农信社的密集成立，定位不清、盲目跟风等一些突出的问题也开始暴露，为此决策部门采取了 “放收”结合的政策思路。所谓“放”，即下放给基层组织管理（如人民公社、生产队等），“收”则是将农信社的管理权收归至国家。

1、1979年2月，适逢改革开放的新浪潮，国家金融体制也开始改革，农业银行得以恢复，此后中央将农信社定位为农业银行在农村的下级金融机构。

2、1984年8月，农业银行起草的《关于农村信用社管理体制改革的意见》获得国务院批复，农信社被定位为自主经营、自负盈亏的群众性合作金融组织。同年8月6日，国务院105号文件转发《中国农业银行关于改革农村信用社管理体制的报告》，提出要把农村信用社办成真正的合作金融组织，恢复其合作性质，即恢复信用社组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性。

不过归于农行管理的农信社，在定位上也离合作金融组织的特性越来越远。

3、1990年10月12日，央行发布《农村信用合作社管理暂行规定》，提出农信社由中国人民银行委托领导和管理。

4、1996年8月，国务院下发了《国务院关于农村金融体制改革的决定》（国发（1996）33号），要求农信社与农行脱钩，改制成了由农民入股、社员管理的合作制农村金融机构，农信社划归于县（市、省）联社管理，人行履行监管职责。

（四）1996年央行正式接手：着力进行规范并推动县联社履行管理职责

1、央行接手后，针对规范农信社体系出台了一系列文件，进一步规范了农信社体系的运作，并提出要设立县联社。

（1）1996年7月29日，央行发布《关于不得将城市郊区的农村信用合作社并入城市合作银行的通知》（银发（1996）121号）。

（2）1997年9月15日，央行发布《农村信用合作社管理规定》和《农村信用合作社县级联合社管理规定》（银发（1997）390号）。

（3）1997年11月24日，央行发布《农村信用合作社资产负债比例管理暂行办法》（银发（1997）491号）。

（4）1998年4月20日，央行发布《农村信用合作社机构管理暂行办法》。

（5）1999年6月28日，央行发布《关于组建农村信用合作社市（地）联合社的试点工作方案》、《农村信用合作社市（地）联合社管理规定（暂行）》和《农村信用合作社市（地）联合社示范章程》三份文件。

2、以上多部文件进一步明确了农信社及联社的定位。具体看，

（1）突出农信社的定位，即明确农信社是指经央行批准设立、由社员入股组成、实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构，属于独立的企业法人。

（2）农信社应当向所在县（市）农信联社（简称县联社）入股，并接受后者的管理。这里的县联社是指经央行批准设立、由所在农信社入股组成、实行民主管理、主要为农信社服务的联合经济组织，是企业法人。

（五）尝试转型期（2000-2003年）：各级联社纷纷登台、农商行试点启动

在央行的规范下，农信社体系的运作开始变得相对规范。但由于农信社脱离农行时，被迫承接了大量历史包袱，再加上20世纪90年代的经济金融体制改革，使得农村金融机构的经营压力依然较大，为此各地政府纷纷开始设立市联社、省联社，以实现对农村金融机构的统一管理，并主导农村金融机构的风险处置。

1、2000年7月开始，央行和江苏省政府组织开展的江苏省农村信用社改革试点获得国务院批复，推动江苏地区在以县（市）为单位统一法人、试办农商行以及省级联社等方面进行了有益探索。2001年9月，江苏组建了全国第一家省联社，并试办农商行，常熟农商行、张家港农商行、江阴农商行相继成立。

2、2002年，央行在温州选择部分农信社开始利率改革试点，2003年开始向全国推广，进一步推动了农信社的市场化运作。

3、2003年3月，浙江地区则试点组建了浙江鄞州农村合作银行。

4、2003年6月27日和2004年8月17日，国务院分别下发《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发（2003）15号）和和《关于进一步演化农信社改革试点的意见》（国办发（2004）66号），将农信社管理权下放给省级政府，鼓励符合条件的地区将农信社改造为股份制商业银行，此后通过建立省联社（代表省级政府）来管理辖区内农信社、农商行和农合行的体制正式形成。

5、2003年6月，银监会脱离央行后，也开始制定一系列监管文件来进行规范，如《农村商业银行管理暂行规定》、《农村合作银行管理暂行规定》、《关于农村信用社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见》、《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》（银监发（2003）14号）。

其中，14号文给了省联社介入农商行高管任命的权力，并将省联社定位为省级政府管理辖内农信社、农商行和农合行的职能部门，履行管理、指导、协调和服务职能。此后，上述三类机构不仅要接受一行一会的监管，还要接受省联社的管理（代表省级政府）。当然省级政府的权限在扩大的同时，其承担的风险处置责任实际上也在扩大。

6、2003年8月18日，国务院召开了深化农村信用社改革试点省（市）负责同志座谈会、银监会和央行则联合召开了深化农村信用社改革试点工作会议。随后，浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西、江苏等8个试点省（市）的深化农信社改革工作迅速展开，全国各地区的省联社相继成立。2007年8月，随着最后一家省联社的成立（即海南省联社），全国范围内农信体系基本确立了“省联社——县级法人主体”的二元管理模式。

（六）强化监管期（2010年至今）：继续深化改革，省联社改革进程加快

1、2010年，原银监会发布《关于高风险农村信用社并购重组的指导意见》，要求对监管评级为六级的农信社以及监管评级为B级且主要监管指标呈下行恶化趋势的农信社进行并购。

实际上，大多数地区在推动辖区内农村金融机构改革的同时，亦更倾向于通过重组合并来提升辖区内农村金融机构的实力，如将规模较小、资质较弱、风险较高的县级（市级）农商行进行整合以成立竞争力更强的市级（省级）农商行。

2、2011年，原银监会宣布不再组建新的农信社和农合行，全面取消资格股，逐步将有条件的农信社改组为农商行，农合行要全部改组为农商行。

3、2013年后，原银监会开始对农村金融机构，特别是农商行进行分类监管。

（1）2013年4月，银监会发布《关于建立实施农村合作金融机构标杆银行制度的通知》，每隔两年开展一次农商行标杆银行评选。

（2）2014年12月，银监会发布《关于印发加强农村商业银行三农金融服务机制建设监管指引的通知》（银监办发〔2014〕287号），将我国农商行分为县域、城区和大中城市三类。其中，县域农商行是指在县（市、旗）设立的农村商业银行；城区农商行是指在地级市、计划单列市、省会城市和直辖市的一个或几个区设立的农村商业银行；大中城市农商行是指在地级市、计划单列市、省会城市和直辖市实行统一法人的农村商业银行。

（3）2019年1月，银保监会发布《关于推进农村商业银行坚守定位强化治理提升金融服务能力的意见》，对县域及城区农商行提出具体监管措施，明确县域及城区农商行应严格审慎开展综合化和跨区域经营，原则上机构不出县（区）、业务不跨县（区），且贷款占总资产的比例应大于等于50%、本地新增贷款应占可贷款资金的比例要达到70%以上。

4、与此同时，“省联社——县级法人主体”二元管理模式的矛盾也越来越突出，专门针对省联社的改革进程亦有所加快。

三、省联社改革：历史使命基本完成，应逐步退出历史舞台

省联社是农信社改革背景下中央与地方博弈的产物，其在培育农信体系规范运作方面起到了重要作用。不过，随着全国多数地区的农信社、农合行相继改制为农商行，农信体系的独立自主经营与规范运作能力得到了显著提升，公司治理机制的逐步完善让省联社的地位颇为尴尬，针对省联社的诟病也越来越多。

（一）省联社作为行政管理机构的法律错和协调矛盾等特征比较突出

随着农信社与农合行纷纷向农商行转型，并成为市场化的独立法人金融机构，省联社与农商行之间的矛盾也越来越突出。

特别是，省联社作为行政管理机构与农商行作为独立法人之间的协调矛盾和法律错位比较突出，如省联社对辖区内县级联社、农商行的人事任免以及任务管理带有越来越多的行政色彩，其通过人事任命和管理权取得了对农信社的全面管理权，对农商行的独立经营和公司化运营形成明显掣肘。

虽然，银监发（2003）14号文赋予省联社较大的权利，但现实中省联社总是在不断扩大对辖区内农信体系的行政管理权，覆盖人事任命、战略发展、员工招聘、薪酬确定、费用控制、系统连接、信贷审批等各个环节，这些无疑会破坏农信体系的独立经营地位。所以我们看到，省联社与农商行股东之间的冲突亦越来越突出。2015年以来，江苏省联社任免辖区内农商行管理层遭到抵制以及常熟农商行董事会投票否决了省联社选派的两位副行长等事件外，安徽桐城农商行在其董事长的选任上亦博弈许久。而上述案例可能还只是我们看到的冰山一角。

（二）农信体系的公司治理体系逐步完善，省联社地位越来越尴尬

省联社作为中央与地方博弈的产物，最初的历史使命是掌握辖区内金融机构的主导权，以及帮助农信体系化解风险，其在改善农信社经营状况、推动规范运作和本地化运营、完善公司治理、化解历史包袱、清收不良资产、助力增资扩股、搭建各类平台等方面起到了重要作用。

但是也应认识到，农信体系本身是省联社的入股股东，但省联社却依靠省级政府的授权反过来履行对农信体系的行政管理职能，这一畸形的治理架构显得与现代公司治理体系格格不入。特别是，随着农信社、农合行逐步向农商行转型，意味着农信体系的公司治理机制将逐步向股份制商业银行靠拢，公司治理与运营更为规范，使得代表行政管理职能的省联社与“三会一层”为代表的公司治理体系之间存在天然矛盾，导致三会一层很容易形同虚设、决策流于形式。

（三）当前省联社在履职管理中已存在诸多问题

2007年，原银监会对内蒙古、江西、河南、广东、四川等5家省联社现场检查后揭示的一些问题能够给我们提供一些参考：

1、对农合机构偏离支农服务主业没有有效纠正；

2、在落实风险防控处置责任方面履职不力，导致辖内风险持续积聚，高风险机构数量上升；

3、部分省联社严重违反监管规定，违规设立实体企业、未经批准超范围开展业务等，个别省联社甚至越权干预农合机构经营决策，违规牵头组织发放大额、异地、非涉农贷款，形成大额风险暴露。

四、省联社改革的路径选择

省联社改革目的是理清省联社与辖区内农村金融机构之间的关系，推动省联社成为一个产权清晰、权责明确、政企分开、管理规范的现代金融机构，淡化省联社的行政管理色彩，提高其履职能力和水平。

（一）整体思路：淡化行政管理色彩，路径为“一省一策、因地制宜”

1、考虑到各省地区发展的差异，以及保持农村法人金融机构数量整体稳定等因素，政策层面主要按照“一省一策”的思路推进省联社的改革。具体看，省联社改革相关文件已下发至各地省级政府，而各省级政府研究制定方案，上报银保监会、央行等金融管理部门进行审批。

2、目前省联社改革初步探索出4-5种模式，每种模式均有可行性，但也都有相应的优缺点，考虑到各地经济发展水平不平衡、农信系统发展水平参差不齐、定位上差异明显、推进阻力与动力不同等因素，各地在推动省联社改革方面需要按照“一省一策”的思路，选择符合自身实际的模式推进。而常见的模式则主要有为统一法人模式、银行控股公司模式、金融服务组织模式以及联合银行模式等四种。具体看，直辖市为统一法人模式，陕西、宁夏、河南、江苏、贵州均拟定银行控股公司模式（参股辖区内各农商行与农信社），浙江拟定为“联合银行+银行控股公司”模式，广东省联社则弱化为协会（即金融服务组织模式）。

（二）四大直辖市：建立统一法人的省级农商行

对于北京、上海、重庆、天津等四大直辖市，主要是通过建立统一的省级农商行来进行改革，如北京农商行、重庆农商行和上海农商行正属于这一情形。

不过天津有些例外，其同时拥有天津农商行和天津滨海农商行。需要指出的是，目前四大直辖市中的重庆农商行、北京农商行与上海农商行均为万亿级规模。

例如，上海农商行则是在上海农信社的基础上于2005年8月改制而成，北京农商行正是由北京市原127家法人农信社以发起设立方式于2005年10月改制组建而成，重庆农商行则是由重庆农信社于2008年6月改制而成，天津农商行是由天津农村合作银行和9家区县行社于2010年6月改制而成。天津滨海农商行是在天津塘沽农合行、天津大港农合银行和天津市汉沽区农信联社等三家行社改制重组的基础上，由天津农商行与国际金融公司等15家法人股东于2007年12月在天津共同发起设立

（三）浙江：“联合银行+银行控股公司”模式

1、2022年1月24日，浙江省地方金融监督管理局发布的《钱塘江金融港湾发展实施计划（2021-2025年）》提出“推动将省农信联社改制为浙江农村商业联合银行，成为一家具有独立企业法人资格的地方性银行业金融机构（即浙江农村商业联合银行”（参见规模近四万亿的最大农商行要来了）。同日，银保监会2022年年度工作会议亦提出2021年的工作之一是“推动浙江省联社改制组建浙江农商联合银行”，因此浙江农商联合银行的成立备受关注。这也意味着，浙江农村商业联合银行成立后，将会成为我国第一家深化改革、由多家农商行联合发起且保留独立法人地位的省联社转型体。

2、实际上浙江农村商业联合银行的成立早有先兆，且近期进程明显加快。

（1）2021年10月21日，银保监会首席检查官、办公厅主任王朝弟在国新办发布会上表示“继续深化农信社改革已经提上日程……把深化省联社改革与提高农信系统风险防控能力作为重点，因地制宜，按照‘一省一策’的原则，支持各小（区）从自身实际出发，制定切实可行的农信社改革方案……通过改革，能够切实让省联社成为一个产权清晰、权责明确、政企分开、管理规范的现代化金融企业”，同时在该发布会上，王朝弟还透露绝大部分省份已经上报了深化农信社改革方案，且浙江省的农信社改革方案即将落地。

（2）2021年12月，浙江省联社党委书记、理事长王晓龙在2022年新年贺词中表示“……获得国务院批准同意成为全国深化农信社改革‘第一单’，为农信改革发展提供了‘浙江方案’”。

（3）2022年3月25日，浙江农村商业联合银行创立大会暨第一次股东大会召开，这意味着，浙江省农村信用联社即将成为历史。

3、目前浙江省农信系统共有82家成员，包括81家农商行和1家农信联社（即象山农信联社），这82家成员的总资产规模合计达到4万亿左右，其中总资产超过1000亿元的成员有6家，从高到低依次为杭州联合农商行、萧山农商行、余杭农商行、鄞州农商行、慈溪农商行和瑞丰农商行（已成为A股上市银行）。

4、实际上，省联社改制为农商联合银行还有诸多好处：

（1）省联社不再是单一的省级行政管理机构，而是变成具有独立法人地位的金融机构，公司治理更趋完善，且相当于多了一个金融牌照。

（2）原省联社下辖的农商行与农信社等法人将继续保留，即农商联合银行与农商行等两级法人同时存在，维持了农村金融法人机构数量的基本稳定。

（3）变成独立金融机构后，农商联合银行将可以开展业务，增加一些新职能，如发行金融债、开展同业拆借等。

（4）农商联合银行可以以独立法人金融机构的名义，申请理财公司、消费金融公司等非银金融机构牌照，改变单家农商行实力不足的窘境。

（四）广东：省联社转型为金融服务公司

按照广东省目前的方案，后续广东省联社将逐步弱化为金融服务公司，也即省联社旗下各农村金融机构的行政管理权将逐步由省联社移交至当地政府。这其中比较典型的代表便是广州农商行、深圳农商行以及东莞农商行，巧合的是这三家农商行所在地也均是广东当地的头部城市。

2022年2月16日，港股上市银行东莞农商行（9889.HK）发布公告明确（参见两家农商行脱离省联社），根据 2022年2月15日东莞市政府印发的文件，东莞农商行与普宁农商行的管理权从广东省联社整体移交至东莞市政府，同时东莞市政府委托东莞农商行协助管理普宁农商行。考虑到之前的广州农商行与深圳农商行亦已脱离广东省联社管理，这意味着继直辖市方案（即单一银行模式）、浙江方案（即联合银行模式）、陕西与宁夏方案（即银行控股模式）之后，广东省联社的方案（即金融服务模式）也基本得以明确，充分体现出“一省一策”的改革思路。

（五）宁夏与陕西：银行控股模式（宁夏黄河农商行和陕西秦农银行）

宁夏和陕西等地区采取的是银行控股模式，即分别成立了宁夏黄河农商行和陕西秦农银行，以通过整合省级联社和不同层级的市县级联社，来逐步改制成独立自主经营的农商行。

1、2008年12月8日，宁夏农信联社与银川市联社合并改制成立宁夏黄河农商行，并通过对宁夏农信系统19家独立法人机构的入股，实现对宁夏全区19家信用社、信用联社、农商行的联营持股。

2、2015年5月，成立的秦农银行正是在原西安市碑林区、新城区、莲湖区、雁塔区、未央区、灞桥区农村信用合作联社基础上，以新设合并方式组建。

（1）2017年6月30日，在原西安市户县、周至县和蓝田县农信联社的基础上，秦农银行以收购合并方式全资控股组建了陕西户县农商行（后更名为西安鄠邑农商行）、陕西周至农商行、陕西蓝田农商行。

（2）2018年3月30日，成功吸收合并了阎良区、临潼区、高陵区3家联社，并将其更名为阎良支行、临潼支行和高陵支行。

（3）、2021年3月秦农银行董事会审议并通过了吸收合并西安鄠邑农商行、西安市长安区农信联社相关的议案，同年9月14日获得批复。

经过一系列收购后，秦农银行的实力得以大幅提升。截至2021年底，秦农银行的总资产达到3258.14亿元，在农商行系统中位居前列。