宽财政下，为何地方政府日渐艰难？

杨老师的基建课堂

2021-12-24 09:16
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自疫情后，宏观政策提出了“实施积极的财政政策”，使得2020年以来的财政支出规模处于高位，且至少延续到2022年末。

作者：杨晓怿

来源：杨老师的基建课堂（ID:msyangteacher)

自疫情后，宏观政策提出了“实施积极的财政政策”，使得2020年以来的财政支出规模处于高位，且至少延续到2022年末。但在财政支出总体规模较大的“宽财政”下，地方政府的境况却日益艰难；这既不符合常理，也说明地方财政与政府投资正在起变化：

压降风险，债务渠道在缩减

在宏观政策释放出积极财政信号时，通常意味着政府加杠杆；但由于制度上的限制，国债、地方债等表内举债渠道的额度相对有限，地方政府往往还需要通过城投公司等表外债务形式继续举债，才能满足地方政府的支出目标需求。

在过去数次积极财政与基建潮中，依赖的政府预算与政府债券是比较有限的，许多资金的最终来源还是社会融资形式的表外债务。但在多年的地方债务狂奔后，地方政府的广义债务率已经达到了一个较高的水平，早已到了不得不正式面对债务风险的时刻。

因此，本轮积极财政与过去有明显的不同，在加大预算支出与地方债券额度的同时，严格限制地方政府新增隐性债务，并且严格控制表外债务的持续增长；这就使得这两年的宽财政支出与过去有本质上的区别，地方政府真正的加杠杆幅度远小于过去，也导致基建投资的数据长期不如预期。而失去了表外举债能力的地方政府，广义的可用财力下降尤为严重，导致地方政府捉襟见肘、日渐艰难。

过紧日子，目标与财力不一

目前地方政府的广义债务率已经处于较高水平，从长期看，要化解债务风险必须“开源节流”；既需要适当提升政府各口径下的收入，又需要勒紧裤腰带、全方位减少政府开支。因此，虽然政策上定调“积极财政”，但与当前地方政府需要花钱的地方、需要实现的目标来看，所获得的财政资金与债券额度尚不能满足支出的需求，实施目标与可用财力间仍有很大的矛盾。

因此，我们可以看到政府支出的困境；除必须支出的“六保六稳”范畴外，许多财政与城投的应付账款都出现了比较明显的滞后性，可见地方政府的支出压力之大。如之前较火的PPP模式，近年许多地方政府都出现了付款困难的情况，导致PPP项目的争议与纠纷事件有了明显增长；加上PPP项目的前期投资较大，使得部分机构与监管已把PPP项目定义为“高风险投资”。

在近期中央对一些地方政府的点名批评中，我们也能看到许多地方政府为了“保税收、保收入”作出的各种努力，但在这些现象的背后，透视出的是当前地方政府“财权与事权不匹配”的情况较为突出；在潜在风险当头、举债能力受限后，地方政府的可用财力已经非常有限。

监管加码，流动性压力升级

对地方政府来说，万事“稳”为先；不仅要稳定地方经济运行，更重要的是维持总体的稳定。但在目前的情况下，地方债务风险已经成为许多地方政府需要解决的当务之急。

自去年以来，全国多地陆续出现了一些债务风险事件，并且随着经济发展的“新常态”与表外融资渠道的收紧，债务风险并不罕见，且有进一步扩大之势。在这样的压力下，地方政府不得不进一步集中有限的财力用于维持债务风险的稳定，而非是新增投资或服务性支出。

从目前城投产生的债务风险来看，主要问题还是在于基本面预期的变化与流动性产生的危机；那么地方政府必然要加大对城投的政策支持与流动性注入，这就使得本就捉襟见肘的可用财力变得更为有限，叠加土地市场降温带来的短期收入下降，自然是“雪上加霜”。

上下矛盾，短期压力承载体

积极财政是为了维持经济运行稳定，地方政府自然需要配合；但处理好风险问题才能行稳志远，大方向上的结构性改革正在进行时，地方政府也不得不顺应形势，不断应对各种变化。这就使得这种“苦日子”，还将持续不短的时间。

此外，从总体环境上看，无论是国内经济发展和外部环境变化，在短期内都不乐观；这就使得地方政府的艰难并不会在短期内改变，还将继续成为宏观要求与微观现象冲突的矛盾集中点，是短期压力的主要承载者。

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原标题：宽财政下，为何地方政府日渐艰难？