“全省一盘棋”下的地方债务风险

杨老师的基建课堂

2022-01-07 16:23
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在现实违约风险与监管思路的变化下，严格防控地方债务风险正式成为了省级地方政府的重要职责；未来的地方债务风险也不再是单独的风险事件

作者：杨晓怿

来源：杨老师的基建课堂（ID:msyangteacher)

在现实违约风险与监管思路的变化下，严格防控地方债务风险正式成为了省级地方政府的重要职责；未来的地方债务风险也不再是单独的风险事件，而是省级人民政府需要面对的重大问题。在这样的背景下，无论是债务风险的出现方式，还是最终的化解思路与解决方案，都将出现明显的变化：

强化省级再分配与统筹

地方债务的问题虽然由来已久，但真正动手解决问题的历史并不长，且长期以来的思路仍然是“以时间换空间”，早期的债务化解试点并不具备太多的借鉴意义。并且，在税制与财权改革后，地方政府的财权与事权进一步下降，也使得依靠地方政府本身的力量来化解债务变得遥不可及。

在近年的财税改革中，由谁来解决、如何解决潜在的债务风险问题成为了重点工作之一；最终的解决思路，是通过强化省一级对地方政府的监管与领导作用、通过资源的统筹与再分配，实现债务总体风险的控制，以平稳渡过“政府降杠杆”带来的风险期。

自“永煤”事件后，监管与政府也意识到风险事件带来的区域性影响，结合改革后将债务风险事件直接由省级党政一把手负责，也将风险处置作为了省级政府的重要工作。在近年来的地方债券制度修订中，我们也明显看到省一级的事权在逐步上升，各省可以根据实际情况将一般债券、专项债券以及再融资债券额度进行调配，以实现平衡区域发展、化解潜在风险的诉求。

这意味着未来的省级政府将在地方债务风险化解中担任更为重要的角色，不仅将高度关注隐性债务新增以及公开债务的兑付情况，对潜在的风险以及债务结构也将负起应有的监管职责。正如近期财政部开始将广东、上海作为无隐性债务试点地区，其他各省也将有各自的债务与风险化解目标。

债务风险中的微观博弈

由省级政府为地方债务进行统筹管理，从某种程度上来说确实降低了地方债务、尤其是公开债务实质性违约的可能。但在实际运作与管理的过程中，省级政府目前的体制与可用财力并不具备直接兜底债务的能力，化解债务与维持债务稳定的思路也尚未成型、还在逐步摸索；这意味着省级城投并不意味着地方债务风险的“高枕无忧”，而是将以另外一种形式呈现。

地方债务问题与处置向来是中央与地方关系的延续，随着省一级职能的强化，目前的地方债务风险演变成了中央、省级与地方三个层面。中央在宏观层面上对省一级提供一些政策空间与金融资源调控、并要求省级政府守住风险底线；而直接的债务人、地方政府在无法承担巨额债务之时，自然希望得到更多的救助与资源倾斜。

这就使得在省政府能力有限、但责任巨大的情况下，对债务风险的防控成为了省级政府与背负巨额债务的地方政府之间的微观博弈。省政府既要防范风险事件，提振市场信心；同时又要密切监测与管理潜在的债务风险，还不能直接对地方债务进行兜底。在之前冀中能源风险事件中，我们可以清晰的看到这种博弈的存在；尽管未发生实质性违约事件，但博弈与风险波动仍然持续存在。

发展与风险的动态平衡

由于目前经济周期与外部环境的原因，总体上依然执行积极的财政政策，通过财政支出与政府投资来对冲经济下行的压力。因此，在高层会议上，曾多次提出“处理好发展与风险防范之间的关系”；同样的，在省政府处理地方债务的问题上，也遵循这一原则。维护地方债务的稳定与市场形象的初衷，是为了地方发展；但如果债务风险已经积累到一定水平，则需要停下脚步、先处理好债务问题。

因此，不同地区在国家整体发展上的定位、承载的功能以及发展阶段，注定了不同地区省政府处理债务问题的基本态度。一些发展已经达到预期目标的地区，则会暂缓发展进程，优先保障存量债务的兑付，对债务结构进行调整，从根本上降低杠杆率、化解债务风险；而一些处于重点发展轴的地区，则可能继续维持目前债务的滚动，仍以地区经济发展为先。

当然，在具体的处理方式与思路上也并非一成不变，而是根据地方实际情况、风险因素进行动态调整；同一地区在不同阶段的处理方式与力度上也会有较大区别。这将使得地方债务的情况与区域环境变得分外复杂；而市场影响的发酵也会倒逼政府进行应有的作为。地方债务，如今已是金融监管、财政改革与区域经济间的共同“牛鼻子”。

新省级产投的成立思路

从化解债务风险的长期战略来看，勒紧地方政府的裤腰带、缩减各类经常性支出以及提高地方政府的投资效率、促进地方经济内循环，也是非常重要的一环。扭转当前的地方政府投资模式，对改善长期的债务率来看，同样是非常关键。

因此，我们可以看到多个省政府牵头成立了一些省级的产业发展平台，希望通过产业发展的省级统筹市场化运作，来解决地方政府投资效率低、区县政府融资困难的问题。以典型的环保项目为例，之前数年的环保市场颇为混乱，部分项目支出的政府付费与实际效果并不匹配，且存在一定的运营风险；以省级产投进入、带动地区政府进行市场化运作后，显然可以较好的在市场化与公益性间找到应有的平衡点，也可以促使地方财政资金在省内运转、形成经济内循环。

同样，我们从中也可以窥见一些省级统筹化解地方债务的思路与未来发展方向；在省一级统筹的情况下，不仅新建项目可以有效的通过市场化运作解决资金问题与投资效率，还可以进一步挖掘存量资产的潜力。对于既有的债务结构，也可以进行较为深度调整与解决期限严重错配等问题。

在“全省一盘棋”的背景下，地方债务与政府投资都将有很大的变化，不能按照传统的思维去看待；但在权力重新分配后，不同区域的化解方式与手段效果，也将出现明显的差异与分化。

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原标题：“全省一盘棋”下的地方债务风险

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