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2021年3月，国家正式将“城市更新”纳入政府工作报告及五年规划
作者：西政财富
目录
一、“城中村改造”支持性政策及主要特点
二、杭州与广州的“做地”模式示例
三、城中村改造资金来源
2021年3月，国家正式将“城市更新”纳入政府工作报告及五年规划。今年7月21日，国常会审议通过了《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，提出“在超大特大城市积极稳步实施城中村改造，加大对城中村改造的政策支持”。城中村改造作为城市更新范畴的重要内容，是一项复杂艰巨的系统工程，根据一些券商的测算，城中村改造市场方面，超大特大城市城中村待改造建筑面积规模约7.7亿平方米，其中深圳有2.2亿平、武汉6546万平、东莞6037万平、广州5693万平、杭州5591万平、郑州4457万平，北京和上海分别为1756、1528万平。按照当前政策的要求，城中村改造主要采取拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方式进行分类改造。从土地开发模式来看，则主要以“一二级联动”及“做地”为主，其中杭州及广州为代表的“做地”模式越来越受到关注。
以广州为例，在今年3月23日发布的《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》中，广州明确了“做地”新模式，即“按做地和土地收储相分离的原则，将土地整理各项前期具体工作独立开展，待形成净地后向土地储备机构申请交储”，其中重点是“政府认定国有企业作为做地主体”，即一级土地整理工作指定由国企承接，而“做地”的本质则是统一拆赔价格、统一拆赔的流程和相关政策。为便于同业人士对“做地”模式有更清晰的了解，我们特在梳理城中村改造相关政策的基础上，简要整理杭州与广州的“做地”政策相关内容，以供参考。
一、“城中村改造”支持性政策及主要特点
自2019年以来，城中村改造、城市更新相关支持性政策层出不穷，具体可参考下表：
需注意的是，城中村改造不同于棚改，根据《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》等政策，城中村改造在对城市要求、土地性质、改造方式、资金来源、安置方式等方面有自身的特点。
二、杭州与广州的“做地”模式示例
城中村改造大致要经历“规划——土地前期开发与整理——土地收储——建设”等几个阶段。从土地开发模式来看，在“做地”模式下通常一二级分开，由政府确定的做地主体进行前期土地整理和征拆工作，满足生地变熟地或净地等要求后，交由土储机构收储并用于土地出让，做地主体未必是最后的用地主体。
（一）广州的“做地”模式
《广州市统筹做地推进高质量发展工作方案》对做地的概念进行了明确，即在政府指定范围内，由政府认定的国有企业统筹资金，配合属地政府实施征收补偿安置工作，实施道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等配套设施建设后将土地统一交由政府收储，也即做地主要涉及“征收补偿安置”、“通平”等工作。征收补偿安置工作的实施主体为属地政府，政府认定的“做地”主体为配合性工作，但是征收补偿安置资金需由其负责筹措。广州的做地范围包括预收储范围、市政府确定的重点城市更新片区范围。
1.做地主体的选择
广州的做地主体的选择主要是有两种方式，一种是由政府认定的国有企业担任，另外一种是对于重点城市更新片区“改储结合、带方案招商”模式的做地主体通过公开招商方式选择。
对于政府认定的国有企业包括：
（1）市级做地主体包括：越秀集团、广州建筑、广州地铁、广州交投、珠实集团、机场建投集团等全资国企；
（2）各区政府（广州空港经济区管委会）可认定或组建一至两家区属全资国企开展做地工作；
（3）条件成熟的其他做地主体需专题报市政府审定 。
2.“做地”的主要流程
做地流程主要包括：
（1）划定做地范围、审批做地方案，即自然资源局划定做地范围；做地主体编制片区做地方案，并在市政府批准后实施；
（2）单元详细规划编制报批，即由市规自局组织；
（3）做地年度计划编制与报批，即由市规自局组织编制，市政府批准；
（4）做地主体组织编制做地项目实施方案，进行权属核查、测算等等；
（5）做地主体配合政府实施征收补偿工作，筹措资金，进行通平，形成净地；
（6）土地储备机构验收入库，并与做地主体签署《土地收储补偿协议》；
（7）土地供应；
（8）按照土地收储补偿协议，向做地机构支付补偿金。
3.重点城市更新片区的两种做地模式
需特别提及的是，在《广州市统筹做地推进高质量发展工作方案》的附件1《广州市重点城市更新片区统筹做地推进高质量发展的实施方案》中，明确了重点城市更新片区做地的模式包括“做储结合、滚动开发”以及“改储结合、带方案招商”两种模式。
（1）模式一：做储结合、滚动开发
“做储结合、滚动开发”模式主要流程包括：划定做地范围并编制做地方案——开展基础数据调查、核查——开展单元详细规划编审报批——开展征收补偿工作。
（2）模式二：改储结合、带方案招商
“改储结合、带方案招商”模式主要流程包括：划定做地范围并编制做地方案——开展基础数据调查、核查——开展单元详细规划编审报批——开展片区策划编审报批——确定做地主体——编制实施方案——开展征收补偿工作——产权注销——组织土地供应。
（二）杭州的“做地”模式
1.做地主体
根据《杭州市人民政府办公厅关于进一步加大对做地主体的支持力度完善土地储备资金管理的通知》（杭政办函〔2018〕142号），做地主体包括三类：一是市土地储备中心；二是市级做地主体，包括钱江新城管委会、杭实集团、市城投集团、市交投集团、市运河集团、市地铁集团、钱江新城投资集团等7家单位；三是区级做地主体，包括上城区政府，下城区政府，江干区政府，拱墅区政府，西湖区政府，杭州高新开发区（滨江）管委会、政府及杭州经济开发区管委会。做地主体可下设若干做地机构，做地机构应为政府（管委会）所属机构或国有独资企业。
2.做地流程
（1）市委、市政府确定做地主体并发布年度做地计划；
（2）做地主体开展土地前期开发整理工作：负责实施地块的征迁补偿，根据地块控规实施地块内配套设施建设和场地平整等工作，包括安置补偿、市政和公共基础设施建设、场地平整绿化与管理、围墙构筑、规划、环评、考古等工作。其中，对于集体土地的征收和国有土地房屋征收由区政府按程序开展。
（3）市土地储备中心在做地完成后进行验收收储；
（4）自然资源主管部门进行土地挂牌出让。
三、城中村改造资金来源
城中村改造资金来源主要包括政府的财政补贴、专项债券，金融机构的贷款（政策性银行贷款、城市更新贷款、保险资金投资产品等等）、基金（如城市更新基金）、城投主体的债券融资、社会资本投资（如投资人+EPC模式、特许经营权+股权合作+EPC模式）等等，更多内容可参考我们2023年8月1日推文《城市更新及城中村改造项目的融资模式与实施要点》。
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