作者：程安栎

来源：法治扬帆（ID：fazhiyangfan）

一、引言：市场化退出机制的战略命题

在经济进入高质量发展阶段后，完善企业市场化退出机制成为中央治理的重要议题。2022年以来，国务院《关于进一步优化营商环境 加快企业退出机制改革的意见》、国家发改委《加快建立市场主体退出制度的意见》先后出台，明确提出要“健全企业破产机制”，优化市场资源配置。2023年底，国务院常务会议再次提出，破产机制不只是个别企业的退出安排，更是经济结构调整的重要工具。企业破产制度，原本是现代市场经济体系的基础性制度，其作用不仅是清理债务、实现债权公平受偿，更是保障市场主体动态调整、促进创新活力的核心机制。我国《企业破产法》自2007年施行以来，虽建立了基本框架，但在实际运行中暴露出诸多不足，尤其在面对企业救治、程序效率、债权分类、职工安置、小微企业退出、破产数据治理等方面，已与新时代经济发展的需要存在明显脱节。

近年来，破产案件数量逐年上升。根据最高人民法院统计，2023年全国法院受理企业破产案件近3万件，同比增长超过35%。但与我国市场主体数量相比，破产申请率仍远低于全球平均水平，许多企业选择“关门停业不破产”，形成大量“僵尸企业”与“空壳公司”长期滞留，导致资源不能有效退出，市场机制无法自我净化。企业破产的市场化退出功能未能有效发挥，既影响了债权人权益实现，也降低了营商环境的信用度和可预期性。在此背景下，《企业破产法》修订工作已全面启动，立法部门、司法机关、学界和实务界正围绕“健全企业破产机制”的目标，推动制度更新与规则重塑。这不仅是法律文本的修改，更是国家经济治理体系的深层次调整。

二、当前企业破产机制的制度困境

我国企业破产制度在实际运行中面临着诸多结构性困境。首先，破产程序的运行效率偏低，案件周期过长，债权人受偿率低。据深圳、杭州、重庆等地法院数据，一般清算型破产案件平均审理周期为1.5年至2年，重整案件则更长。冗长的程序严重影响了债权人信心，导致市场主体对破产程序持观望态度，降低了程序的可得性。其次，重整制度功能未能有效发挥。我国企业重整制度设计滞后，缺乏成熟的预重整程序，债务人主动申请重整比例偏低，主要依赖法院推动，债务人保护期、强制批准机制、投资人接盘机制不健全，导致重整失败率较高，未能实现企业救治功能。2023年全国破产重整案件成功率不足40%，远低于国际成熟市场的70%左右水平。

再次，破产费用高企，管理人费用缺乏透明标准，债权人常因破产费用过高导致实际受偿率进一步降低。部分案件甚至出现“破产费用吞噬财产”，债权人“颗粒无收”，严重损害了司法公信力。此外，债权分类与受偿顺序模糊，职工债权、税收债权、环境赔偿债权、普通债权的排序与界限不清，导致司法裁判尺度分歧，损害了债权人的法律预期。债务人与债权人之间、不同类别债权人之间的利益协调机制缺乏，债权冲突诉讼大量堆积，导致破产程序进一步延迟。

小微企业退出机制缺失，也是制度短板的重要表现。我国现行《企业破产法》对小微企业并未区分处理，导致微小型企业申请破产面临高昂成本、复杂流程，不少企业因支付不起公告费、评估费、管理费，选择“自然死亡”或“僵尸化”存续，形成大量“空壳企业”。据全国市场主体数据库，截止2024年初，市场上长期无业务的休眠企业超过800万户。这种现象扭曲了市场退出逻辑，影响了资源再配置效率。

此外，破产程序的数字化、透明化建设严重滞后。全国尚未建立统一的破产案件数据库，破产财产的处置、拍卖过程缺乏有效信息披露。债权申报仍主要依赖线下操作，管理人名单缺乏透明管理，社会公众对破产制度信任度较低，破产信用体系尚未完善。破产案件办理缺乏全国统一的智能化协同平台，增加了程序摩擦成本。

三、修改《企业破产法》的重点方向

面向“健全企业破产机制”的政策目标，本轮《企业破产法》修改应从体系设计与规则细化两方面入手，推动破产制度向治理型法律转型。首先，应完善重整程序体系，建立成熟的重整预案机制。应允许债务人与主要债权人协商达成重整框架协议，法院对程序进行形式审查，快速确认，降低重整门槛。完善重整保护期制度，明确重整期间的资产保全措施，限制强制执行和担保权实现，确保重整价值不被破坏。引入债务人主导重整机制，给予企业主动修复经营的空间，减少管理人强制接管模式，符合国际重整法潮流。

其次，建立小微企业破产专门程序。建议立法明确区分“普通破产程序”与“小微简易破产程序”，对于资产规模较小、债务关系简单的企业，采用快速审理、豁免公告、债权线上申报、管理人简化选任的方式，大幅降低小微企业退出门槛。探索“执转破”机制，将法院执行案件中长期执行不能的企业，转入破产程序，自动启动简易清算，实现“非正常死亡企业”依法有序退出。

在债权分类方面，应立法明确职工债权、税收债权、环保赔偿债权、普通债权、担保债权的排序与界限。特别是关于职工工资、社保、补偿金的优先权，税收优先权的适用范围，需进一步细化规则，防止地方保护主义、部门利益冲突导致的适用混乱。对于环境污染企业，应明确环境治理费用的优先性，保障社会公共利益。

关于管理人制度，应建立全国统一的管理人名册，明确管理人选任标准、报酬核算指引、监督退出机制。加强对管理人的廉洁监管，防止管理人与债务人、债权人、关联方之间的利益勾连。对管理人超支费用应设定法院审查机制，债权人会议应有充分的费用知情权与质询权，防止破产费用的无序扩张。

破产程序的智能化治理是重要创新方向。建议建立全国统一的企业破产信息平台，实现债权申报、资产处置、进度披露全流程线上操作，推动数据互通共享。将破产案件纳入全国信用信息公示系统，实现与税务、银行、市场监管的协同治理。推广电子公告、线上拍卖，降低程序成本，提高处置效率。利用区块链技术保障破产程序的数据安全与不可篡改，提升社会对破产程序的信任度。

四、配套制度的完善与多元治理

破产机制的健全，不能仅依赖法院审判，更需配套治理体系的支持。应完善企业退出的多元解纷机制，推动破产调解、预重整谈判、债务重组等前置程序，减少直接进入破产程序的数量。鼓励金融机构建立债务风险识别与重组平台，银行主动与企业协商债务调整，减少司法资源消耗。探索建设破产事务公共服务平台，提供小微企业破产咨询、法律援助，降低企业申请破产的门槛。

建立地方政府配合机制，明确地方政府在企业破产中的配套责任，防止地方政府因GDP考核或就业指标而阻碍企业破产。设立破产援助基金，对于特定案件的职工安置、环境治理、管理人费用垫付提供资金支持，确保破产程序的顺利推进。

加强破产法人才培养，推动建立破产专业法官制度，完善破产律师、破产管理人培训体系。全国高等院校应设立破产法课程，推动实务型破产法学研究，形成完整的学科支持体系。加强破产案件的案例指导，建立全国破产案例库，提升司法裁判的一致性与可预期性。

五、结论：迈向现代市场经济的法治保障

健全企业破产机制，是推动市场经济体制完善的关键步骤，也是优化营商环境的重要抓手。此次《企业破产法》修改，承载着新时代经济治理的战略任务，应从单纯的债务清理程序法，升级为市场主体动态调整的制度引擎。通过完善重整制度、建立小微破产机制、规范债权分类、推动数字化治理，能够实现企业有序退出、资源高效流转，激发市场活力。破产法的完善不仅是司法体系的革新，更是国家治理体系现代化的重要组成部分。立足现实，借鉴国际经验，打造公平、高效、透明、可预期的破产制度，将为中国经济的健康发展提供坚实法治保障。

作者简介

程安栎

北京市中闻律师事务所合伙人

程安栎律师毕业于新南威尔士大学，法学硕士。业务领域：公司法律顾问、投融资并购、非诉法律尽职调查、商事诉讼仲裁业务等。

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原标题：“健全企业破产机制”与《企业破产法》修改

企业破产法小微企业市场化退出机制