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作为中央政府最高层级的文件，185号文充分表明中央对地方政府的举债行为严格管控的趋势以及重视程度。
作者：李杨、张婉丽
来源：海普睿诚律师事务所（ID:hprclaw)
近日，银保监会出台了《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务防范化解工作的指导意见》（银保监会〔2021〕15号文，以下简称“15号文”），旨在进一步落实党中央国务院防范控制债务风险的战略部署，规范地方政府相关融资业务，防止新增地方政府隐性债务，同时对银行保险机构进行“布置作业”,要求银行保险机构严格落实防范化解地方政府隐性债务风险政策要求，去除财政兜底的“幻觉”，在严禁新增地方政府隐性债务的同时，妥善化解存量地方政府隐性债务。
基于15号文的出台背景，银行保险机构如何做到合规运营，是值得深思且迫切的一个问题。
首先，银行保险机构必须端正对“地方政府隐性债务”的理性认识。
作为中央政府最高层级的文件，185号文充分表明中央对地方政府的举债行为严格管控的趋势以及重视程度。如果想要真实的了解当下政策，银行保险机构必须立足于动态的角度去审视关于政府债务的制度政策过往演进。
表一：关于地方政府债务的制度政策演进
序 号 | 文件名称 | 发布时间 |
1 | 《中华人民共和国预算法》 | 2014年 |
2 | 《国务院关于加强地方政府性债券管理的意见》（国发[2014]43号） | 2014年 |
3 | 《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函[2016]88号） | 2016年 |
4 | 《财政部关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号） | 2017年 |
5 | 《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号） | 2017年 |
6 | 《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》(2018年第27号) | 2018年 |
7 | 《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务防范化解工作的指导意见》（银保监会〔2021〕15号文） | 2021年 |
从近八年的政府债务的制度政策过往演进表来看，中央政府对于政府隐性债务的规范管控要求、力度和层级都在不断加码升级。所以作为银行保险机构必须端正自身态度，明确严格执行15号文的迫切性与重要性，切勿流于形式。
其次，银行保险机构必须关注对“地方政府隐性债务”的重点内容。
从15号文内容出发，银行保险机构必须重点关注以下：
一、明晰红线标准，把控合规底线。
15号文全文共明确27个“不得”的事项，银行保险机构应该以此为警，切勿触碰该类红线，在合规的前提下发展业务、正常运营。
二、梳理存量业务，覆盖全量客户
妥善化解存量地方政府隐性债务，做到现有客户全量覆盖：
1、配合地方政府化解地方融资平台公司到期存量隐性债务，根据融资项目期限、涉众多寡、利率高低、兑付预期强弱予以相对应的债务化解；
2、要求融资平台公司提供存量隐性债务化解方案，逐笔明确还款日期、还款金额和偿债资金来源，及时采取追加合法担保等风险化解措施；
3、协商整改担保方式，对于有瑕疵不合规的融资业务的担保方式，应重新落实合法担保；
4、严密监控资金用途，确保资金仅用于偿还对应到期债务的本金。
三、严禁新增业务，严格尽职调查。
健全新增隐性债务发现机制以及报告机制，充分发挥银行的信审制度，穿透分析如下几点风险：
1、融资款项的回款资金来源或者担保方式等是否涉及财政资金、预期土地出让收入等；
2、承诺或担保性质的文件出具主体是否涉及地方党委、人大及其常委会、政府及其部门；
3、担保方式是否涉及以机关、事业单位、社会团体的国有资产；
4、提供融资及相关服务是否涉及由地方政府回购其投资本金、承担其投资本金损失、保证其最低收益以及采用其他明股实债的方式，是否作为政府购买服务内容等；
5、加强融资平台公司新增融资管理，实时查询监测平台的客户分类，对于不涉及地方政府隐性债务的客户，依法合规审慎授信；对承担地方政府隐性债务的客户，不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资，同时不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资。
四、完善风控体系，强化风险管理。
1、明确责任主体，确保风控到位。
各银行保险机构要切实履行风险管理主体责任，及时建立健全内部规章制度，要求各部门按照穿透管理和实质重于形式的原则，加强统一授信管理；要求对融资平台公司融资业务进行集中审批和管理，优化审批流程及权限；要求科学评估融资平台公司的财务能力、还款来源，担保措施的合法性、有效性、充分性，加强项目资本金支付、贷后管理、项目进度和资金使用情况；要求设立区域风险限额、合理确定期限结构和还款方式、加强自查力度等，以此权责明晰，做到早发现、早报告、早处置。
2、加强监管监测，加大处罚力度。
地方政府债务风险要加强地方政府债务风险预警机制、完善风险监测体系、制定风险应对预案，基于地方政府隐性债务清单，密切监测隐性债务风险情况，对于发现的风险情况，按期向银保监会报告，同时建立健全内部问责机制，对违反相关规定的行为，要依法依规严肃问责。以此督促各银行保险机构切实履行风险责任，保障隐性债务化解的有效性。
最后，银行保险机构必须加强对“地方政府隐性债务”的执行力度。
15号文从如何确定客户是否存在隐性债务、到定期业务排查、形成专项报告、制定应急预案、加强授信管理、完善审批流程及授权、严格风险评估、设定区域限额、确定业务期限与还款方式、报送隐性债务排查报告等方面都进行了具体要求。如何落实15号文的要求，加强银行保险机构的执行力度将成为重中之重。加强内部协作、畅通交流机制、严格问责机制，提高各部门、各重要人员权责意识，督促其将尽职调查、分类管理、风险监测、风险管理等落到实处，保障“地方政府隐性债务”防范化解工作有序有效进行。
所以说，目前的监管形式已经发生实质变化，坚持服务实体经济、制止新增新型政府债务是中央政府最高层级的意见，15号文件的落地，并非加剧了银行保险机构的风险，而是保障其在监管的框架内健康永续发展。银行保险机构应当紧跟政府指引政策，关注国家重点行业，定位国家支持业务，是未来各家之胜负所在。
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