政府性贷款算地方债务吗？

杨老师的基建课堂

2020-12-05 11:25
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转变制度，应从政策性机构始。

作者：杨晓怿

来源：杨老师的基建课堂（ID：msyangteacher）

近日，财政部部长刘昆近日在《建立现代财税体制》一文中表示，开发性、政策性金融机构等必须审慎合规经营，综合考虑项目现金流、抵质押物等审慎授信，严禁向地方政府违规提供融资或配合地方政府变相举债。

对于防范化解隐性债务风险，刘昆表示，要完善常态化监控机制，决不允许通过新增隐性债务上新项目、铺新摊子。依法健全地方政府及其部门向企事业单位拨款机制，严禁地方政府以企业债形式增加隐性债务。

为何刘部长专门强调政策性贷款不得配合地方政府变相举债呢？这还要从政策性贷款的“特殊性”说起。

普惠金融，弥补地区发展差异

市场经济虽好，但完全的自由市场会进一步增大不同地区的发展差异；许多贫困、落后地区无法获得足够的金融资源，发展速度持续滞后。因此，我国通过国务院设立了国家开发银行、农业发展银行、进出口银行三家政策性银行；通过政策性金融机构弥补市场化金融工具的不足之处，以政策性银行贷款的方式支持地区均衡发展。

因此，政策性贷款从根源上来说就不那么市场化，虽按照金融机构的方式运作，但终究是非盈利性的、政策性的。从实际操作来看，政策性贷款的投向也与政府息息相关。从过去十年的棚改贷款、近年热门的一带一路项目贷款、再到近期大力支持老旧小区改造，都能体现政策性银行是为地方政府施政所服务的。

也正是这样，政策性贷款与地方债务仅有一线之隔，甚至在过去的许多年中基本混为一谈。

政企不分，偿债直接挂钩财政

既然政策性贷款强调政策性，经常向行政层级不高、可用财力不多的地方国有企业投放重点领域项目的政策性贷款；那么政策性银行是如何保障还本付息、实现金融机构的运作目标的呢？实际上，在2017年之前，大量政策性贷款政企不分、直接挂钩地方财政，确实有地方债务之嫌。

在过去十年间，国家大力推进棚户区改造、保障性住房的建设。为了满足公益性棚改项目资金不足、收益不足的融资困境，高层要求国开行、农发行为地方政府提供低成本、长期限的棚改专项贷款，并通过央行为两家政策性银行提供定向PSL金融工具、作为低成本的资金来源。

由于棚改项目强调公益性，许多项目收益是相对不足的，需要地方财政补足资金缺口。因此在棚改贷款大规模投放的过程中，政策性银行要求地方财政将政策性贷款的还本付息通过政府购买服务等方式纳入财政预算。这就使得部分政策性贷款呈现出政企不分、偿债直接挂钩财政的现象，自然有变相新增地方债务率的嫌疑。

因此，在政府购买服务这一模式开始监管、整治后，这一模式也很快终结；但存量棚改贷款的规模仍然很大，随着数年前实施的棚改项目陆续进入偿债高峰期，地方财政的压力再次加大。

刚性投资，政策性大于现金流

虽然政策性贷款以政策性为主，但三家政策性金融机构的本质依然是金融机构，需要按照金融机构的规则进行管理。在大量地方政府项目收益不足的情况下，通过政府购买服务等方式获得财政预算、保障项目还本付息，对政策性银行来说，同样是无奈之举。

从当前的情况来看，虽然要求政策性贷款项目必须实现项目收益平衡的目标，但大量重点领域项目的收益仍然很少，政策性远大于收益现金流。这一点，从地方专项债券项目中即可窥见一斑；公益性的地方政府实在找不出那么多“有收益”的项目，许多看似市场化的项目收益背后仍然是地方财政。

因此，在严控地方债务增长、再次“开前门、堵暗道”时，再次重申政策性金融机构等必须审慎合规经营，综合考虑项目现金流、抵质押物等审慎授信，严禁向地方政府违规提供融资或配合地方政府变相举债是非常有必要的。在积极财政的大背景下，收益不足的项目完全可以通过财政资金、专项资金实施；需要通过土地收益平衡的，也完全可以通过地方专项债券模式落地。

政策性金融机构虽强调政策性，但其本质仍然是金融机构。这一监管的落实，一方面是促进地方政府改革，但另一方面也是帮助政策性银行转向，避免潜在的风险问题。

转变制度，应从政策性机构始

时代变了，制度也变了。传统上直接与地方政府信用、地方财政挂钩的基建投资项目正在慢慢减少，未来的主流模式是直接与项目本身的现金流挂钩。这一根本性的转变需要很长的时间，并非朝夕可至；在转变的过程中，自然是政策性金融机构作为代表、率先迈出这一步。

未来的政策性贷款，应当实现在坚持公益性的基础上，剥离与地方政府信用、地方财政的挂钩。只有项目现金流真实、可靠，项目运作合规、可持续的基础上，才能基于项目本身发放政策性银行贷款。

因此，尽管过去有这样阶段性的历程，但未来的政策性贷款一定不属于地方债务。基建项目的投融资也即将随之转变，从“看主体”逐渐转向“看项目”；让市场化原则在不同项目间起到资源分配的作用，既实现加强投资效率、避免无效投资的目标，又实现根本性降低地方债务率、化解地方债务风险的宏观目标。