作者：杨晓怿

来源：杨老师的基建课堂（ID：msyangteacher）

前言

伴随着基建行业开始复工，财政部PPP中心发布了《关于加快加强政府和社会资本合作（PPP）项目入库和储备管理工作的通知》（财政企函〔2020〕1号），并上线了新全国PPP综合信息平台，着力促进PPP高质量发展。

当疫情逐渐得到控制、各地基建开始发力，PPP模式即将迎来新的机会；但如今的大环境与政策都与过去有许多的不同，PPP的境况是否会有所变化呢？

时代不同了，PPP不再与杠杆划等号

回顾PPP在国内发展的这些年，我们会发现PPP的兴衰与企业部门承担的杠杆率高度一致。

当政府债务率过高，便提出将基建与公共服务市场化、促使社会资本参与；于是就有了PPP的爆发式发展，带动了上万亿项目以社会资本承担债务的形式落地。

而当企业部门总体债务率过高后，便开启了去杠杆进程；既通过国资委限制央企的负债率，又收紧融资。在失去了金融的支持后，PPP自然随之沉寂。

如今，在地方债、基建项目市场化运作、融资平台改革等一系列改革落地后，政府投融资的渠道逐渐通畅；公益性、非经营性基础设施项目不再需要借道PPP来完成，如今PPP模式已不再与政府付费、高杠杆划等号，PPP开始回归本源。

发挥市场化效率，盘活存量基础设施

PPP模式的核心意义就在于将政府垄断的基础设施、公共服务领域市场化运营，通过市场化来提高项目的运营效率。当PPP去融资化后，项目是否含有建设内容就变得不再重要，PPP模式的应用面就开始变得更加广阔，整个基础设施与公共服务领域都成为了新的PPP市场。

早在2018年，国务院就在《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）中提出：规范政府和社会资本合作（PPP）操作，构建合理、清晰的权责利关系，发挥社会资本管理、运营优势，提高项目实施效率。规范有序盘活存量资产，鼓励采取转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将回收资金用于在建项目和补短板重大项目建设。

因此，当基建市场再次复苏，社会资本完全可以通过TOT、ROT等模式参与到广阔的基建与公共服务市场中去。这类项目没有建设期（或者很短），运营模式较为成熟，很快就可以进入正常运营状态；不仅项目风险很低，且由于不涉及融资建设，更适合轻资产、重运营的民营企业，PPP真正成为了适合社会资本，尤其是民营资本的模式。基础与公共服务市场，也只有在多种资本都能共同进入的时候，才能彼此竞争、出现市场化效应，促使运营服务质量的不断提升。

聚焦补短板与民生，凸显PPP优势

2020年的基建，将侧重于补短板与民生类项目，这些领域同样与存量资产有关，也同样适合PPP模式。

在城市项目中，老旧小区改造项目就属于典型的存量资产，在改造的过程中需要政府对小区的基础设施改造进行一些补助，但这些小区在改建完成后还需要持续的运营与管理，因此非常适合采用PPP模式引入社会资本来运营管理。在环保领域，发改委提出：鼓励政府投资的已建成运行和在建的城镇污水垃圾处理设施通过转让-运营-移交（TOT）、改扩建-运营-移交等多种运作方式，引入社会资本参与运营管理，盘活存量资产，提高公共服务供给效率。

在农业农村领域，国家发展改革委、财政部在《关于深化农村公共基础设施管护体制改革的指导意见》（发改农经〔2019〕1645号）中提出，要打破各自为政的现状，逐步建立健全城乡公共基础设施一体化发展机制，实现城乡公共基础设施统一规划、统一建设、统一管护，坚决厘清政府与市场的关系，把该交给市场的东西都交给市场，政府不作过多干预。

从中我们可以发现，当PPP回归运营本源，能够涉及的领域、项目、范围都变得非常广泛；轻资产、纯运营的模式也使长期困扰PPP的融资问题不攻自破，限制PPP实施规模的“10%红线”不复存在。

存量资产，PPP模式的新机遇

在财政部PPP中心的文件发布后，我们欣慰的看到，PPP领域逐渐开始显现新的生机。但是，要推广PPP模式盘活存量资产，似乎还有一些问题需要解决。

首先，政府对于PPP的观念需要改变。

在很长的一段时间内，地方政府都认为PPP是一种投融资模式，而非提升公共服务与基建运营质量的工具。因此在出现了专项债等成本更低的融资方式后，大量项目都纷纷采用其他模式建设，运营服务被进一步忽视。

在新冠疫情的防控工作中，一些地方政府开始认识到自身的短板，在庞大的基础设施与公共服务运营工作中，政府是中坚力量，但仅靠政府是完全不够的，必须要让专业的人来办专业的事。当政府的观念改变、引入社会资本的运营与服务后，PPP模式自然随之复兴。

其次，社会资本应当改变经营模式。

政府的观念需要改变，而作为PPP的另一方，社会资本同样需要改变。

由于过去的PPP项目重融资、轻运营，导致PPP项目主要依靠高杠杆快速扩张、并以建设利润核心；但在金融监管、PPP市场收缩、企业去杠杆的多重调控中，原有的模式已不可持续，一些杠杆率较高的企业更是举步维艰，亟需转型。

如何在高债务率的情况下转型？轻资产模式是最佳选择。在轻资产模式下，社会资本可以更快速、低风险的拓展市场，也不需要投入大量的资本金；而基建与公共服务的市场容量是巨大的，通过拓展项目规模、提升服务范围，同样可以获得堪比建设利润的收入，并且具有更好的稳定性，是企业转型的最好路径。

最后，针对存量资产的投融资服务需要跟上。

2019年农发行下发了《关于积极支持TOT模式基础设施项目的通知》，为PPP模式盘活存量资产作了一些支持，但若要全面推广，仍然需要商业银行的支持。

由于PPP条例尚未出台，有关PPP的政策也飘忽不定，商业银行对于PPP项目的融资向来呈较谨慎的态度。从金融机构的角度出发，自然会较多的考虑风险因素，但存量资产项目不存在建设期，经营模式大多也比较明确，其风险指数是明显较低的，金融机构可以参照政府购买服务的有关标准对存量资产PPP项目进行审核。

同时，在社会资本介入、采用PPP模式盘活存量资产后，关于PPP项目与基础设施资产的再融资制度也应当进行进一步的完善。无论是企业投资还是政府投资，都不能将资金长期沉淀在某一项目中，必须加快资金的流动速度，才能发挥最佳的效益；持续性、稳定性更强的存量项目，显然是再融资制度进一步试点的最佳对象。

结语

随着基建大年的来临，许多基建投融资模式都随之复苏，PPP同样如此。通过PPP模式盘活存量资产，这既是坚定PPP模式重运营的初心，也是当下政府与企业最盼望看到、互惠互利的最佳选择。

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金融国内宏观pppppp融资模式存量资产