作者：江远龙

来源：中国破产法论坛（ID:bjbankruptcylaw）

作者：江远龙，系湖北睿强清算服务有限公司总经理。感谢作者授权中国破产法论坛公众号推送。

浅析建立破产工作协调机制的意义与实现路径

江远龙

摘要：自现行《企业破产法》施行18年以来，在实践中，由于制度空缺和司法手段的限制，企业破产前缺乏必要的监测、防控与预警机制，破产中政府角色与职能缺位，破产后大量受损的信用修复及社会生产要素的再分配欠缺必要的政策导向与行政协助，导致有序“出清”和重整再生的市场主体及相关人员被置于边缘化境地，其生存的脆弱性、可持续发展的不确定性伴随其中。建立破产工作协调机制，体现了顶层设计的智慧与艺术，需要有更可具操作层面的措施跟进，结合《民营经济促进法》前端立法的本意，可见国家对破产预警与风险防控以及经济平稳运行的重视。这一机制以法律制度形式建立，旨在“疏”而并“堵”，意在司法与行政“双管齐下”，有助于防范和救治大量的危困濒死企业，有助于已进入破产程序的企业有序“出清”，有助于具有重整价值和可能性的企业重获新生，有助于社会资源的重新分配与组合，有助于中国特色社会主义市场经济更加健康、稳定、协调与可持续发展。

关键词：府院联动的由来    府院联动的意义    府院联动的着力点

2025年9月12日，“中国人大网”公布了《中华人民共和国企业破产法（修订草案）》。该草案第七条规定：“县级以上地方人民政府建立破产工作协调机制，确定牵头履行破产事务行政管理职责的部门，统筹协调本行政区域内破产工作中社会稳定、资产处置、信用修复、变更注销等行政事务。国家支持建立健全债务人破产预警机制，强化信息披露，推动信息共享，加强对债务风险的监测、预警和提示。”该条实际上涉及两个方面，第一是建立破产工作协调机制，第二是建立债务人破产预警机制。此两者，是包含与被包含的关系，从大的方面讲，就是以破产工作协调机制为核心，向企业破产的前端——破产预警延伸。那么，府院协调机制的建立经历了怎样的历程？这一顶层设计的意义何在？在破产审判中府院应当如何协调或联动？本文试图从以上三个方面逐一进行阐述和解读。

一、府院协调机制的由来

府院联动或协调机制的起步、建立与发展，并非破产领域独有的“产物”，而是由其它领导演变发展而来，它是伴随着经济体制改革、社会治理需求升级和法治理念深化而逐步形成的，特别是随着破产成为整个经济社会发展的重要组织部分，社会矛盾呈现加剧发展态势，多元化纾困解纷呼之欲出，府联联动或协调机制在破产领域便应运而生。概括起来，府院联动或协调机制的发展脉络大致经历了四个阶段：（一）萌芽与初步探索阶段这一阶段主要是20世纪80年代末-90年代，其背景是社会主义市场经济体制的确立和《行政诉讼法》的颁布。1989年《行政诉讼法》的颁布，首次赋予了“民告官”的法律权利，明确了法院可以对政府的具体行政行为进行司法审查。这就在制度上天然地创造了“政府”与“法院”发生联系的必要性。随着改革开放深入，经济纠纷尤其是涉及国有企业改革、金融、破产等大量出现。处理这些案件往往需要政府相关部门的配合，如资产处置、职工安置等，单纯依靠法院的判决难以执行。此时的“联动”或“协调”更多是个案性和被动性的。通常是法院在审理具体案件，特别是行政案件或复杂的民商事案件遇到阻力时，主动或应政府要求进行沟通。协调方式也比较随意，缺乏固定机制，可能通过政法委牵头，或者法院院长与政府领导直接沟通。（二）制度化与快速发展阶段这一阶段主要是21世纪初-2012年左右。进入新世纪，社会矛盾多元化、复杂化，对治理效能提出了更高要求。城市化进程中的征地拆迁、企业改制遗留问题、劳动争议、环境污染等群体性事件频发。这些问题法律关系复杂，涉及面广，单靠法院“一判了之”或政府“强力维稳”都效果不佳，甚至可能激化矛盾。法院判决，尤其是行政判决和民事赔偿判决，在执行上遇到巨大困难，严重损害司法权威。解决“执行难”迫切需要政府各部门的协助，如查人找物、信用惩戒等。党中央提出“科学发展观”、“构建和谐社会”等理念，强调要统筹兼顾，运用多种手段化解社会矛盾。在这一背景下，各地开始探索将府院联动机制化、常态化。名称上可能叫“府院联席会议制度”、“重大案件协调机制”等。从最初的行政诉讼、破产案件，扩展到企业破产重整、劳动争议、征地拆迁、环境保护、金融风险处置等多个领域。建立了定期的联席会议制度，由地方政府负责人和法院院长共同主持，相关职能部门参加，通报情况，研究解决共性问题和重大疑难案件。（三）深化与全面确立阶段这一阶段主要是2012年党的十八大以来。这是府院联动机制走向成熟和体系化的关键时期。党的十八届四中全会首次专题研究依法治国，强调“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。这为府院在法治框架下深化协作提供了根本遵循。府院联动被视为优化营商环境的重要抓手。特别是在办理破产、保护中小投资者、执行合同等世界银行评价指标方面，法院与政府的紧密协作至关重要。高效的破产重整机制需要税务、市场监管、金融监管等多部门的支持。强调“将非诉讼纠纷解决机制挺在前面”，推动诉源治理。法院与司法行政机关、公安机关、基层自治组织等共建“多元化解纷机制”，从源头上减少诉讼增量。许多省份由省委办公厅、省政府办公厅联合印发关于建立健全府院联动机制的指导意见或实施方案，使其成为一项正式的、覆盖全省的制度安排。形成了省级统筹、市级主导、县级落实的多层次联动格局。不仅包括案件协调，还扩展到数据信息共享、风险预警防控、联合信用惩戒、行政决策前的法律风险评估等前瞻性领域。例如，法院通过司法建议书向政府反馈行政执法中存在的普遍性问题。越来越强调联动必须在法治框架内进行，不能以“协调”为名干预法院独立审判，确保司法的公正性。（四）破产领域尝试府院协调机制的特殊阶段这一阶段主要是现行《企业破产法》颁布实行以来。2009年6月12日，最高人民法院颁布《关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》。第二条规定：坚持在当地党委的领导下，努力配合政府做好企业破产案件中的维稳工作，为构建和谐社会提供司法保障。第二条第4款规定：债务人进入破产程序后，因涉及债权人、债务人、出资人、企业职工等众多当事人的利益，各方矛盾极为集中和突出，处理不当，极易引发群体性、突发性事件，影响社会稳定。人民法院审理企业破产案件，一定要坚持在当地党委的领导下，充分发挥地方政府建立的风险预警机制、联动机制、资金保障机制等协调机制的作用，努力配合政府做好企业破产案件中的维稳工作。第二条第5款规定：对于职工欠薪和就业问题突出、债权人矛盾激化、债务人弃企逃债等敏感类破产案件，要及时向当地党委汇报，争取政府的支持。在政府协调下，加强与相关部门的沟通、配合，及时采取有力措施，积极疏导并化解各种矛盾纠纷，避免哄抢企业财产、职工集体上访的情况发生，将不稳定因素消除在萌芽状态。有条件的地方，可通过政府设立的维稳基金或鼓励第三方垫款等方式，优先解决破产企业职工的安置问题，政府或第三方就劳动债权的垫款，可以在破产程序中按照职工债权的受偿顺序优先获得清偿。第二条第10款规定：保障职工合法权益需要社会各方面的共同努力。人民法院要加强与国家社会保障部门、劳动部门、工商行政管理部门、组织人事等部门的沟通和协调，积极提出司法建议，推动适合中国特色的社会保障体制的建立和完善。第七条第18款规定：人民法院要注重做好破产程序和执行程序的衔接工作，确保破产财产妥善处置。涉及到人民法院内部破产程序和执行程序的操作的，应注意不同法院、不同审判部门、不同程序的协调与配合。涉及到债务人财产被其他国家行政机关采取保全措施或执行程序的，人民法院应积极与上述机关进行协调和沟通，取得有关机关的配合，依法解除有关保全措施，中止有关执行程序。2018年3月4日，最高人民法院发布了《全国法院破产审判工作会议纪要》（法〔2018〕53号），该纪要第一条第三款规定：要健全破产审判工作机制，最大限度释放破产审判的价值。要进一步完善破产重整企业识别、政府与法院协调、案件信息沟通、合法有序的利益衡平四项破产审判工作机制，推动破产审判工作良性运行，彰显破产审判工作的制度价值和社会责任。第四条第16款规定：重整计划的制定及沟通协调。人民法院要加强与管理人或债务人的沟通，引导其分析债务人陷于困境的原因，有针对性地制定重整计划草案，促使企业重新获得盈利能力,提高重整成功率。人民法院要与政府建立沟通协调机制，帮助管理人或债务人解决重整计划草案制定中的困难和问题。第21规定：重整后企业正常生产经营的保障。企业重整后，投资主体、股权结构、公司治理模式、经营方式等与原企业相比，往往发生了根本变化，人民法院要通过加强与政府的沟通协调，帮助重整企业修复信用记录，依法获取税收优惠，以利于重整企业恢复正常生产经营。2019年11月8日，最高人民法院发布了《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法[2019]254号），该纪要第107条首次提出“充分发挥破产重整案件信息网的线上预约登记功能，提高破产案件的受理效率。当事人提出破产申请的，人民法院不得以非法定理由拒绝接收破产申请材料。如果可能影响社会稳定的，要加强府院协调，制定相应预案，但不应当以“影响社会稳定”之名，行消极不作为之实。”这一会议纪要，首次就涉破问题提出“府院协调”。第109条第2款规定：人民法院审理企业破产案件时，有关债务人财产被其他具有强制执行权力的国家行政机关，包括税务机关、公安机关、海关等采取保全措施或者执行程序的,人民法院应当积极与上述机关进行协调和沟通，取得有关机关的配合，参照上述具体操作规程，解除有关保全措施，中止有关执行程序，以便保障破产程序顺利进行。2021年，最高人民法院、国家发展改革委等十三部委联合发布了《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境意见的通知》，从优化企业破产制度、强化金融服务支持、做好涉税事务处理、完善资产处置配套机制、加强组织和信息保障等二十个方面，对推动和保障管理人依法履职，进一步优化营商环境做了较为详细的规定，并逐项对十三部委给予了明确的分工。这一具有司法解释或规范性文件的出台，进一步将“府院联动”制度和“营商环境”具象化。2025年4月30日，第十四届全国人大常委会第十五次会议通过的《民营经济促进法》中，总共有高达157处提到“民营经济”，20处提到“民营经济组织及其经营者”，27处提到“政府”，11处提到“国家机关及其工作人员”，5处提到“有权机关”。这些高频出现的字眼，从形式上突出了民营经济的地位，也突显了该部法律将政府在促进民营经济发展中应发挥的作用。这是从根本上将府院联动机制置于企业破产的前端，避免企业陷入破产境地最强有力的一项立法活动，是与《企业破产法》遥相呼应的一项“主动立法”、“前瞻性立法”，这一助推“府院高级别联动”的顶层设计和制度性安排，必将为从源头拯救企业，实现企业健康、稳定、协调发展，发挥积极而重要的作用。

二、新的企业破产法将正式引入府院协调机制的意义

新的企业破产法将正式引入府院协调或联动机制，将给破产领域带来前所未有的积极响应与变化。

（一）将明确责任主体并常态化运作

《企业破产法（修订草案）》明确要求县级以上地方各级人民政府应当建立企业破产工作协调机制。但具体是专门机构、常设机构，还是临时性、松散性机构，具体由政府的哪些部门组成，其协调的范围包含哪些，法律制定者目前正在广泛征求意见或建议，最终正式颁布实施的法律，可能会在条款上进一步细化，也可能会以司法解释、规范性法律文件等形式予以补充或配套，以使其具有可操作性。总之，建立破产工作协调机制，确定责任主体并常态化运作，解决破产案件中的共性、重大、疑难问题，是一条刚性规定，是必然的。

（二）将实现从“个案协调”到“制度联动”的根本性转变

破产案件除了涉及法律诸多问题外，还涉及税务处理、信用修复、工商注销、财产过户、职工安置、维稳信访等大量需要政府行政部门配合的事项。在实务中，法院往往需要“一案一策”“一案一协调”，耗时耗力，效果还不稳定，严重影响了破产程序的效率，甚至导致很多案件“判易执难”或根本无法推进。建立常态化的、制度化的破产工作协调机制，通过定期或不定期的联席会议、信息共享平台等方式，实现跨部门的高效协同，统一政策口径，形成工作合力，意味着将临时的、被动的“求人办事”，转变为稳定的、主动的“按章办事”。这为法院和政府部门之间的协作提供了明确的制度依据和操作流程，从根本上提升了破产案件的办理效率。

（三）将攻克破产程序中的具体“顽疾”

企业破产工作协调机制将有针对性地解决长期存在的难题。将解决破产程序中债务豁免的所得税、资产过户产生的契税、土地增值税等问题，协商制定有利于企业重整的税收优惠政策和支持措施。企业重整成功后，其在央行征信系统、工商登记系统等留下的不良信用记录需要及时修复，否则无法获得贷款、参与招投标，等于“重生即死亡”。协调机制可以打通数据壁垒，建立重整企业信用快速修复机制，真正助力企业回归市场。对于被查封的财产，协调法院与公安、检察等其他司法机关的冲突；对于房产、土地、车辆等资产的过户，协调相关部门简化手续、提高效率。对于职工安置方案、拖欠工资、社保缴纳等涉及社会稳定的问题，协调机制可以提前介入，动用人社、财政、信访等资源，平衡好保护债权人权益与维护社会稳定的关系。

（四）将以提升国际竞争力为指向进一步优化营商环境

“办理破产”也是营商环境评估指标。其中，破产框架的体系性、政府与法院的协作效率是关键考量因素。建立破产工作协调机制，直接回应国际高标准营商规则的要求，向国内外投资者展示中国致力于建立现代化、市场化、法治化破产制度的决心，极大提升中国营商环境的“法治指数”和“信用指数”，有利于打通、畅通国际市场，有利于吸引更多的外国投资，有利于国内企业在竞争中获取创新的动力。

三、在破产审判中应当在哪些方面开展府院协调或联动

府院联动是一项系统性工程，新企业破产法修订草案明确规定，要求县级以上地方人民政府建立破产工作协调机制，确定牵头履行破产事务行政管理职责的部门，统筹协调本行政区域内破产工作中的行政事务。新的企业破产法出台的，首要的任务就是要建立县级以上的破产工作协调机制，设立专门的部门，或者赋与企业的行业主管部门以相应的职权，形成常设机构，同时成立由党委政府及各部门主要领导参加的领导小组，组成相对固定的人员编制；其次，要从建章立制入手，广泛的调查研究，汇聚各方的智慧，打通破产领域影响企业重整、和解和清算程序的各个环节；再次，是要建立常态化的运行机制。明确职责、权限，制订年度工作计划，列出负面问题清单，建立具有普遍适用的解决方案，同时严格实行考核与问责，形成民营经济促进与“僵尸”企业“出清”、民营经济促进与企业重整和解、民营经济促进与有效化解矛盾纠纷的有序衔接。实务中，破产案件涉及到的部门主要包括司法、财政、税务、市场监督管理、人力资源社会保障、不动产、国资、经济主管部门、人民银行、银保监等多个职能部门，新的企业破产法制度下，府院联动机制将以这些部门为核心，以解决破产程序中的重大、疑难、复杂问题为导向，通过上下、左右、主动作为，助力破产法律制度落地。

（一）破产审查与受理

按照现行《企业破产法》或正在征求意见的《企业破产法（修订草案）》第二条规定，企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本法规定清理债务。现行《企业破产法》第七条和正在征求意见的《企业破产法（修订草案）》第八条规定，债务人和债权人均有权向人民法院申请破产清算。人民法院审查和受理破产申请，也是依据第二条规定进行的。但实务中，申请破产的证据要达到证明具备破产原因的目的是越来越难，除非经过了执行程序，被申请人财产已经变价清偿了债务，剩余的无财产或财产无法变现且不足以清偿债务，在相关主体申请下由执行法院主动将案件移送破产审查。债务人申请破产，需要有诉讼文书予以证明，有大量群体性上访予以证明，否则存在“逃废债”的嫌疑。债权人申请破产，由于对债务人资产负债情况不了解，无法掌握真实情况而无法提供确凿的证据。《企业破产法（修订草案）》，增加了破产预警机制，由专门机构对企业的运行情况进行监督，实时披露相关信息，这样可为破产审查提供足够的证据证明。

（二）社会稳定

社会稳定是政府追求的重要目标之一。一个企业濒临破产，一个很重要的指标，就是职工上访，这几乎是一个走向破产的风向标。事实上，我们很多上访件，没有引起政府的足够重视，要么敷衍塞责，要么推卸责任，要么一拖再拖，最后酿成不可逆转的事件。如果有履行破产工作协调机制这样的专门机构，在破产前端，就能够准确捕捉到破产预警信息，就能够主动前出了解情况、掌握情况，制订相应的策略，因企制宜化解矛盾、解决问题，不仅能够有效避免后续上访事件的发生，减轻政府的维稳压力，更能够在萌芽状态拯救企业于水火，避免走向破产。

（三）资产处置

在当前条件下，资产处置是影响破产审限的难题。破产虽然表面上是一个企业走向灭亡，但从宏观、从全局、从国内大市场、大循环角度来看，无疑是破产资产的再流动、再分配、再接力、再重组，无疑是新的生产力的重新嫁接。面对经济的下行压力，社会整体购买力下降，破产资产严重缩水，拍卖成交率低，府院联动机制的建立，有助于充分利用政府平台，从而整合公共资源，必要时由国资部门直接进行收购，以平衡当地社会经济协调发展。同时，在资产处置过程中，存在着大量的历史遗留问题，有些地方设立了“解决历史遗留问题办公室”或类似机构，但这些机构均是临时性的，主要由土地、房管等部门的内设机构抽调而成，集中解决社会反响较大的历史遗留问题。随着涉及不动产权属等历史遗留问题复杂化、长期化存在，通过府院联动这一专属固定机制常态化去解决问题，对于化解历史遗留问题、解决破产程序中的资产过户等突出问题，将发挥积极作用。

（四）信用修复

企业破产涉及到破产企业的法定代表人、股东、董监高及相关人员的信用受损，但如何修复信用并不取决于终结破产程序或终止重整程序或重整计划执行执行或和解协议的执行，也并不意味着程序终结或终止后中国人民银行征信中心就会自动修复信用记录。信用修复是一个主动的、持续的过程，不可能一蹴而就。目前，破产清算程序终结之后，由于破产企业注册了工商营业登记，已不复存在，相关人员的法律责任虽已终结，但信用污点仍然存在，想要恢复信用，个人必须重建新的征信记录。就重整和和解程序而言，修复税务、工商、金融、司法执行与失信是一个比较系统而复杂的过程，仅仅依靠司法手段难以解决，往往需要通过府院联动机制，打通法院与政府各部门的数据壁垒，实现破产信息在线推送、信用修复在线办理。

（五）变更注销

变更注销，看似简单的服务事项，其实不然。变更注销不仅仅是工商营业执照的变更注销。其范围应当包括但不限于：重整期间和重整计划执行、和解协议协商和执行过程中有可能对债务人企业进行工商和其它特种经营许可证、商标、著作权、知识产权、银行账户以及海关进出口货物收发货人备案、出口退（免）税备案、外汇收支名录登记和电子口岸IC卡变更，破产企业破产资产在处置变价过程中和之后变更工商与税务登记，破产企业终结破产程序后变更注销工商营业登记，破产企业终结破产程序后注销税务登记，破产企业破产资产在处置变价过程中和之后变更不动产登记。

破产程序中，涉及主体变更注销的责任部门主要有市场监督管理局、商标局、知识产权局、中国人民银行、外汇局、税务局、海关、自然资源和规划管理局、不动产中心以及破产企业开户银行、供电公司、供水公司、供气公司、移动公司等部门。涉及到基层党组织关系转移，还可能涉及到破产企业的原主管部门、破产企业所在地的党委、村（居）民委员会等。

变更注销也是破产程序中的难点与堵点。在实务中，政府行政部门依据法律、法规和相关规定办理行政审批事务，金融银行业、履行社会公共职能的国有企业依据法律、法规及垂直管理部门的部门规章、地方政府规章和相关规定办理业务，有其约定俗成的规范与流程，与破产程序中办理“变更注销”所要求的特殊事项往往存在一定的冲突，需要履行破产工作协调机制职能的专门部门进行协调。

（六）破产预警

企业破产，是有前兆的。过去，企业出现了破产的苗头或迹象，出现了濒临破产的情形，往往被忽视，当然由于制度的缺陷，并没有任何一个主体负责监控企业的各项数据，一旦出现破产原因，并不能触发预警机制，也并没有相应的跟进救治措施，这也是为什么新修订的《企业破产法》要将破产预警设置为一项重要的破产制度的原因。

破产预警是府院联动的“前端”，旨在提前发现问题，引导企业有序退出或重整。探索构建覆盖危困企业“前端预警+中端救治+后端保障”的全链条闭环服务体系，通过建立一种预警机制，设立专门的职能部门，开发预警软件，实现金融、市场监管、税务、人社、劳动监察、工会、公安、纪委监委、信访等部门与法院之间的信息共享，发现企业资金链断裂、连续停业、欠税、欠薪、群体性上访等异常经营迹象时，政府层面对可能引发区域性、系统性风险的企业，提前会商法院，研究应对方案。对于尚有挽救价值的企业，引导其通过预重整或庭外重组等方式提前介入；对于无挽救可能的，引导其快速、有序进入破产清算程序。同时，通过风险预警机制监测，掌握大量的信息，在后续企业破产程序中，深度与法院联动，协助法院和管理人核实职工债权，解决欠薪、社保欠费等问题，必要时动用欠薪保障基金或失业保险金，预防群体性事件。公安、信访等部门与法院共同制定应急预案，应对可能出现的债权人集会、职工上访等突发情况，确保审判秩序和社会稳定。另外，通过预警机制的提前介入，为政府后续招商引资，实现破产企业资产价值最大化，维护当地存量资产，引入新的投资，稳定就业和纳税，也能发挥积极作用。

府院联动机制是中国在独特的政治体制和法治环境下，为应对复杂治理挑战而探索出的一条实践性路径。它反映了行政与司法两大系统在坚持各自职权独立性的前提下，为实现共同治理目标而进行的必要且深刻的互动与调适。府院联动的本质是“市场失灵领域政府补位，司法主导下行政协同”。其目标是构建一个“法院主导审理程序、政府协调社会事务、管理人负责具体操作、各方主体积极参与”的破产工作大格局。成功的府院联动能够有效降低破产成本、提高破产效率、保障社会公平正义，是优化法治化营商环境的至关重要的举措。需要注意的是，府院联动必须坚守“法治化、市场化”原则，政府的作用是“协调”与“服务”，而不是“干预”司法，要避免出现地方保护主义或行政权力不当介入司法裁判的情况。自2025年5月20日起施行的《民营经济促进法》，该法除了对民营经济及其经营者自身提出的“规范经营”之外，大篇幅对国家机关及其有关部门的职能作了具体要求，并上升到法定职责范畴。结合即地出台的新的《企业破产法》明确要求建立破产工作协调机制，可见在持续多年的全球经济停滞前提条件下，新法的预防、救治在企业破产前、破产中和破产后，建立了一整套具有系统性的配套制度，我们相信府院协调机制在围绕民营经济的“立”与“破”、“兴”与“衰”、“存”与“亡”的发展进程中所应起到的巨大作用。

公号责编：邱宇婷

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原标题：来稿选登 | 江远龙：浅析建立破产工作协调机制的意义与实现路径

企业破产法府院联动破产工作协调机制