作者：杨晓怿

来源：杨老师的基建课堂（ID：msyangteacher）

8月31日，国新办召开“努力实现全体人民住有所居”新闻发布会，住建部有关领导出席会议并进行了发言、答记者问。

同一天，住建部正式发布了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号，以下简称《通知》），距离之前的征求意见稿出台，不过21天。

由此我们可以看到，“住有所居”时代，城市更新政策出现了新的转变：

加强城市更新的住房保障功能

近期的政策动表面，通过多方面举措、实现全体人民的“住有所居”已经是政府工作的核心纲领之一；因此，结合《通知》与国务院的最近文件来看，未来的城市更新将作为其中的重点工具，进一步加强保障性住房的建设与运营水平。

在2021年的政府工作报告中提出，尽最大的努力帮助新市民、青年人缓解住房困难。在今天的发布会上，住建部部长提出，未来将加快建立以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系；“十四五”期间，以发展保障性租赁住房为重点，进一步完善住房保障体系，增加保障性住房的供给，努力实现全体人民住有所居。

因此我们可以看到，未来的城市更新项目，都将进一步补齐保障性住房的功能与租赁住房的短板；通过拆旧建新、改造存量等多种方式增加保障性住房、尤其是租赁住房的供给。

并且，在保障性住房的建设水平、建设标准上也将比过去有所提高，正如《通知》中所提出的：要尊重居民安置意愿，鼓励以就地、就近安置为主，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构，城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

不过，受限于《通知》中提出的“原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%”要求，保障性住房与租赁住房的供给将更多的采用既有建筑改造、低效用地加强利用等方式来实现。这将要求城市更新项目的前期摸底、实施架构设计上更趋精细，从“简单粗暴”转为“慢工细活”。

以城市更新调控地产市场运行

房地产市场的稳定运行是“共同富裕”以及“全体人民住有所居”的基础条件，结合当前针对房地产市场的监管与改革看，这更是宏观政策坚定不移的方向。因此，未来的城市更新不仅不能成为房地产开发的工具，还将成为调控地方地产市场的重要载体。

住建部副部长在会上提出，住建部围绕国务院决策，重点开展了落实城市主体责任、督促城市政府不把房地产作为短期刺激经济的手段。未来将进一步继续全面落实房地产市场长效机制，稳地价、稳房价、稳预期，促进房地产市场平稳健康发展。

因此，未来的城市更新同样需要结合“稳地价、稳房价、稳预期”设定工作目标；一方面通过城市更新来加大、改善住房市场的多渠道供给，另一方面通过城市更新满足城市居民的居住需求，稳定整体预期，实现地产市场的平稳健康发展。

也就是说，未来的城市更新项目将进一步由地方政府进行主导与规划，企业可以市场化参与，但绝不是一二级联动开发、也不是盈利为导向的开发模式。

对地方政府来说，城市更新绝对不是“土地财政”的改头换面，而是完善城市功能、基础设施与公共服务“补短板强弱项”的重要组成部分；可以说，“十四五”期间地方政府能够交出怎样的城市发展答卷，与当地城市更新项目的实施效率息息相关。

城市更新要注重存量增量并重

在《通知》中，最受人关注的就是“除增建必要的公共服务设施外，不大规模新增老城区建设规模，不突破原有密度强度，不增加资源环境承载压力，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2”，这意味着城市更新的拆旧建新部分相当有限，与之前市场上所理解的有较多的不同。

对此，住建部也给出了解释与引导：

一是要控制大规模拆除。除了违法建筑还有经过专业机构鉴定为危房的，不能够大规模、成片、集中地拆除现有建筑；

二是控制大规模增建。老城区本来就密度高、强度大，要防止加剧城市交通、市政安全等环境承载压力；

三是尊重居民意愿。不大规模异地拆迁，支持就地就近安置，鼓励房屋所有者、使用人都来参与城市更新，用共建共治共享美好生活家园的模式来推动城市更新；

四是控制住房租金涨幅。有些地方大拆大建后，给群众租房带来困难，所以要降低市民尤其是低收入困难群体租房子的成本。

因此，未来的城市更新一定是由过去大规模的增量建设，转向存量提质改造和增量结构调整并重；在“后城镇化时代”，不再盲目增加城市建成区的规模，而是做好存量城区更新改造、有机升级、有效盘活的各项工作。

并且，在“双碳”的目标下，未来城市的发展重点也将从“拆旧建新”转向可持续发展；存量项目的改造、升级与利用的配套政策必然将不断完善，既为城市更新项目提供相关依据，也是地方政府实现碳排放管理的必经之路。

不增加隐债、探索可持续发展

在今年的话题中，“地方隐性债务”是一个高频热词；大家都很清楚，如今违规增加地方政府的债务及隐性债务，已是绝对红线，城市更新项目也不例外。

在今天的发布会上，住建部有关负责人也提出，城市更新要加强统筹谋划，坚持城市体检评估先行，不增加地方隐性债务，探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式，吸引社会力量参与城市更新。

在未来的城市更新项目中，也必然加强对项目运作模式、投融资安排、收益来源的审查；既要求城市更新项目必须实现“总体平衡”的目标，也不允许政府对此进行违规增信与兜底担保，更会进一步推动城市更新项目的市场化运作。

因此，在政府统筹、坚持公益性的基础上，城市更新的参与方有望比过去有所增加与改变；在降低城市更新中地产开发属性的同时，加强其中的公益属性、降低投资开发的风险，由此吸引多渠道的低成本资金进入，并带给投资者相对稳定、收益合理的回报。

结合之前国务院对基建项目的资本金制度改革，城市更新有望成为基建投资市场化运作领域的最新蓝海，成为头部基建企业与广大金融机构的重要战场。

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原标题：“住有所居”时代的城市更新

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