作者：毛小柒

来源：涛动宏观（ID:jinrongjianghu123123)

一、东莞农商行与普宁农商行脱离广东省联社

（一）2022年2月16日，港股上市银行东莞农商行（9889.HK）发布公告明确，根据2022年2月15日东莞市政府印发的文件，东莞农商行与普宁农商行的管理权从广东省联社整体移交至东莞市政府，同时东莞市政府委托东莞农商行协助管理普宁农商行。考虑到之前的广州农商行与深圳农商行亦已脱离广东省联社管理，这意味着继直辖市方案（即单一银行模式）、浙江方案（即联合银行模式）、陕西与宁夏方案（即银行控股模式）之后，广东省联社的方案（即金融服务模式）也基本得以明确，充分体现出“一省一策”的改革思路。

（二）东莞农商行成立于1952年、2005年完成统一法人体制改革、2009年从农信社改制为农商行、2021年9月29日成功在港交所持牌上市，目前分别控股广东潮阳农商行（持股67.03%）、广东湛江农商行（持股49.41%）等两家农商行，并分别持有雅安农商行（持股15%）、广东顺德农商行（持股2.50%）、广东徐闻农商行（持股7.94%）、广东乐昌农商行（持股8%）以及广东省联社（持股10%）等多个主体的股权。

截至2021年9月，东莞农商行的总资产达到5891.67亿元，不良贷款率与拨备覆盖率分别为0.79%与378.51%。目前东莞农商行按总资产排序位居第五大农商行，低于重庆农商行、上海农商行、北京农商行、广州农商行。

（三）普宁农商行（位于广东揭阳市）的前身为普宁市农信联社，于2016年改制为普宁农商行。

二、明晰省联社改革的背景

2003年8月，重庆、浙江、山东、江西、贵州、吉林、陕西和江苏等地成为全国农村信用社首批8家改革试点单位，正式拉开了省联社改革的大幕，而这一时期，全国多数地区的农信社、农合行相继改制为农商行。实际上，以省联社、农信社和农村合作银行为对象的改革一直是农信社体系的重头戏。主要背景如下：

（一）省联社作为行政管理机构的法律错和协调矛盾等特征比较突出

2000年7月，江苏省组建了全国第一家省联社，履行对辖区内农商行、农信社、农合行等机构的行政管理职能。不过，随着农信社与农合行纷纷向农商行转型，成为市场化的独立法人金融机构，省联社与农商行之间的矛盾也越来越突出。这主要体现在，省联社作为行政管理机构与农商行作为独立法人之间的协调矛盾和法律错位特征比较突出，如省联社对辖区内县级联社、农商行的人事任免以及任务管理带有越来越多的行政色彩，其通过人事管理权取得了对农信社的全面管理权，对农商行的独立经营和公司化运营形成明显掣肘。

（二）省联社在履职管理中存在诸多问题

这方面，2017年原银监会对内蒙古、江西、河南、广东、四川等5家省联社现场检查后揭示的一些问题能够给我们提供一些参考：

1、对农合机构偏离支农服务主业没有有效纠正；

2、在落实风险防控处置责任方面履职不力，导致辖内风险持续积聚，高风险机构数量上升；

3、部分省联社严重违反监管规定，违规设立实体企业、未经批准超范围开展业务等，个别省联社甚至越权干预农合机构经营决策，违规牵头组织发放大额、异地、非涉农贷款，形成大额风险暴露。

（三）农村金融机构自身问题比较突出，集中体现为高风险机构数量较多

省联社与下辖成员社（行）之间的矛盾及改革的必要性还体现在农村金融机构自身问题比较突出，集中体现为高风险农村金融机构数量比较多。

以《中国金融稳定报告2021》公布的数据来看，农合机构（含农商行、农合行、农信社）和村镇银行的高风险机构数量分别达到了271家和122家，占全部高风险机构的93%，其中辽宁、甘肃、内蒙古、河南、山西、吉林以及黑龙江等地区的高风险机构数量较多。

从这个角度看，省联社的改革一定程度上也是为了化解金融风险的需要。

三、省联社及旗下农商行的几种典型模式

（一）整体思路：一省一策、因地制宜

1、考虑到各省地区发展的差异，以及保持农村法人金融机构数量整体稳定等因素，政策层面主要按照“一省一策”的思路推进省联社的改革，力求使省联社成为一个产权清晰、权责明确、政企分开、管理规范的现代化金融企业，即淡化省联社的行政管理色彩。具体看，各省级政府研究制定方案，上报银保监会、央行等金融管理部门进行审批。

2、目前处于讨论中的模式主要有四种，分别为统一法人模式、银行控股公司模式、金融服务组织模式以及联合银行模式。目前看，直辖市为统一法人模式，陕西、宁夏、河南、江苏、贵州均拟定银行控股公司模式（参股辖区内各农商行与农信社），浙江拟定为“联合银行+银行控股公司”模式，广东省联社则弱化为协会（即金融服务组织模式）。

（二）四大直辖市：建立统一法人的省级农商行

对于北京、上海、重庆、天津等四大直辖市，主要是通过建立统一的省级农商行来进行改革，如北京农商行、重庆农商行和上海农商行正属于这一情形。

不过天津有些例外，其同时拥有天津农商行和天津滨海农商行。需要指出的是，目前四大直辖市中的重庆农商行、北京农商行与重庆农商行均为万亿级规模。

（三）浙江：“联合银行+银行控股公司”模式

1、2022年1月24日，浙江省地方金融监督管理局发布的《钱塘江金融港湾发展实施计划（2021-2025年）》提出“推动将省农信联社改制为浙江农村商业联合银行，成为一家具有独立企业法人资格的地方性银行业金融机构（即浙江农村商业联合银行”。

同日，银保监会2022年年度工作会议亦提出2021年的工作之一是“推动浙江省联社改制组建浙江农商联合银行”，因此浙江农商联合银行的成立备受关注。这也意味着，浙江农村商业联合银行成立后，将会成为我国第一家深化改革、由多家农商行联合发起且保留独立法人地位的省联社转型体。

2、实际上浙江农村商业联合银行的成立早有先兆。

（1）2021年10月21日，银保监会首席检查官、办公厅主任王朝弟在国新办发布会上表示“继续深化农信社改革已经提上日程……把深化省联社改革与提高农信系统风险防控能力作为重点，因地制宜，按照‘一省一策’的原则，支持各小（区）从自身实际出发，制定切实可行的农信社改革方案……通过改革，能够切实让省联社成为一个产权清晰、权责明确、政企分开、管理规范的现代化金融企业”，同时在该发布会上，王朝弟还透露绝大部分省份已经上报了深化农信社改革方案，且浙江省的农信社改革方案即将落地。

（2）2021年12月，浙江省联社党委书记、理事长王晓龙在2022年新年贺词中表示“……获得国务院批准同意成为全国深化农信社改革‘第一单’，为农信改革发展提供了‘浙江方案’”。

3、目前浙江省农信系统共有82家成员，包括81家农商行和1家农信联社（即象山农信联社），这82家成员的总资产规模合计达到4万亿左右，其中总资产超过1000亿元的成员有6家，从高到低依次为杭州联合农商行、萧山农商行、余杭农商行、鄞州农商行、慈溪农商行和瑞丰农商行（已成为A股上市银行）。

（四）广东：省联社转型为金融服务公司

按照广东省目前的方案，后续广东省联社将逐步弱化为金融服务公司，也即省联社旗下各农村金融机构的行政管理权将逐步由省联社移交至当地政府。这其中比较典型的代表便是广州农商行、深圳农商行以及东莞农商行（和普宁农商行），巧合的是这三家农商行所在地也均是广东当地的头部城市。

（五）宁夏与陕西：银行控股模式（宁夏黄河农商行和陕西秦农银行）

宁夏和陕西等地区采取的是银行控股模式，即分别成立了宁夏黄河农商行和陕西秦农银行，以通过整合省级联社和不同层级的市县级联社，来逐步改制成独立自主经营的农商行。

1、2008年12月8日，宁夏农信联社与银川市联社合并改制成立宁夏黄河农商行，并通过对宁夏农信系统19家独立法人机构的入股，实现对宁夏全区19家信用社、信用联社、农商行的联营持股。

2、2015年5月，成立的秦农银行正是在原西安市碑林区、新城区、莲湖区、雁塔区、未央区、灞桥区农村信用合作联社基础上，以新设合并方式组建。

（1）2017年6月30日，在原西安市户县、周至县和蓝田县农信联社的基础上，秦农银行以收购合并方式全资控股组建了陕西户县农商行（后更名为西安鄠邑农商行）、陕西周至农商行、陕西蓝田农商行。

（2）2018年3月30日，成功吸收合并了阎良区、临潼区、高陵区3家联社，并将其更名为阎良支行、临潼支行和高陵支行。

（3）、2021年3月秦农银行董事会审议并通过了吸收合并西安鄠邑农商行、西安市长安区农信联社相关的议案，同年9月14日获得批复。

经过一系列收购后，秦农银行的实力得以大幅提升。截至2021年底，秦农银行的总资产达到3258.14亿元，在农商行系统中位居前列。

四、推进中小金融机构兼并重组：通过重组整合提升整体实力

大多数地区在推动辖区内农村金融机构改革的同时，更倾向于通过重组合并来提升辖区内农村金融机构的实力，如将规模较小、资质较弱、风险较高的县级（市级）农商行进行整合以成立竞争力更强的市级（省级）农商行，这也符合近期监管部门的思路（即推进中小金融机构兼并重组）。具体看，

（一）2020年7月28日，江苏银保监局核准徐州淮海农商行、徐州铜山农商行、徐州彭城农商行重组合并为徐州农商行（注册资本为35.70亿元）。

（二）2020年5月15日，三门峡市委、市政府提出推动三门峡湖滨农商行和三门峡陕州农商行合并组建市级农商银行。

（三）2020年7月29日，陕西银保监局批复陕西榆林榆阳农商行和陕西横山农商行以新设合并的方式发起设立陕西榆林农商行。

（四）2021年5月25日，山西银保监局核准太原农商行的筹建，同年6月底太原农商行正式开业，意味着全国省会级农信机构均已完成改制。

后续，我们将能够看到更多地区的省联社改革方案落地，并进行持续跟踪。

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原标题：两家农商行脱离省联社

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