作者：徐元永

来源：破产法律评论（ID：pochanfalvpinglun）

摘要：接收债权申报并登记造册，对债权进行审查并编制债权表，这是新破产法赋予管理人的职权，更是职责。但管理人对债权申报资料负有何种审查义务，由于新破产法没有明确规定，实践中对此亦认识不一。破产程序中，管理人应以债务人财产价值最大化为己任，以尽可能提高债权人的受偿率为目标，勤勉尽责。本文从债权审查工作的重要性出发，分别从形式审查和实质审查两个方面对管理人的审查义务进行探讨。

关键词：实质审查；核查；勤勉

债权审查是破产程序中的一项重要工作，也是管理人履行职务的重要内容，它是债权人会议核查债权、人民法院裁定确认债权的前提和基础，直接关系到债权人能否顺利参与破产程序并行使表决权、分配权等权利。在重整程序中，债权人参与重整计划草案表决的前提就是其债权人资格及债权金额、债权性质已依法得到确认（除非人民法院能够为其行使表决权而临时确定其债权额）。《中华人民共和国企业破产法》（以下简称新破产法）改变了旧破产法由债权人会议进行审查确定债权的单一操作模式，将债权确定的程序分解为管理人审查债权、债权人会议核查债权、人民法院裁定确认债权的复合操作模式。根据新破产法第五十七条、第五十八条的规定，管理人对债权申报资料登记造册后，应进行审查并编制债权表供第一次债权人会议核查。但管理人对债权申报资料负有何种审查义务，新破产法未予明确，实践中也是仁者见仁、智者见智。

债权审查原则

破产债权的审查原则，有形式审查与实质审查之别。实务操作中，有的管理人采取形式审查的方式，只对债权申报资料本身的真实性及是否符合法律规定的形式进行审查，而对债权本身的真实性、合法性不作实质判断，机械地登记造册并制作债权表，交由债权人会议通过核查的方式确定各债权人的债权金额、性质，债权人、债务人对债权表记载的本人或他人债权有异议的，只能通过提起诉讼的方式解决。而这种方式也大多得到人民法院的支持和认可；也有的管理人对债权申报资料采取实质审查的原则，结合债权人的申报资料、企业财务账册、审计机构出具的审计报告、对债务人企业相关人员的调查访谈等材料，从专业角度对债权的真实性与合法性进行综合论证判断。对于经过审查后仍存疑的债权，如果债权人在补充材料后仍不能排除合理怀疑的，则对其债权不予审查确认，并在债权表中予以说明，提交至第一次债权人会议核查。债权人、债务人对债权表记载的债权无异议的，则报请人民法院裁定确认债权。债权人、债务人有异议的，仍需向人民法院提起诉讼来解决债权的实体纠纷，并最终以生效的裁判文书记载的结果为准审查确认其债权。

不同的做法，看似只是审查角度之别，实质上折射出对管理人角色定位的不同理解及债权人、债务人的合法权益能否得到充分保护。破产程序中，管理人受人民法院指定，为了全体债权人的利益而接管债务人企业的财产及营业事务等，作为债权人利益的忠实代表，自然应以债务人财产价值最大化为己任，以尽可能提高债权人的受偿率为目标，勤勉尽责。单纯的形式审查或实质审查，不仅无法满足破产工作的需要，而且还可能损害债权人、债务人的合法权益。

笔者认为，管理人不仅要对债权申报资料进行形式审查，必要时还要进行实质审查。具体而言，在接收债权申报时以形式审查为主，如实登记债权人的申报信息，资料不完备的应要求限期补充；在编制债权表时要对债权是否真实存在、是否超过诉讼时效、有无担保、数额是否正确等进行实质审查。对于真实性、合法性存疑的债权，可要求债权人进一步补充材料或说明有关情况，并结合企业财务账册、审计报告、对债务人相关人员进行访谈等进行综合判断，必要时还可聘请专业的中介机构如律师事务所、会计师事务所作为法律顾问或财务顾问提供专业的咨询意见。能够初步审查确认的，应予以确认并载入债权表，仍然无法排除合理怀疑的，则不予审查确认并在债权表中注明，待债权人会议核查时由债权人或债务人提出异议并以诉讼方式解决。

形式审查的必要性

新破产法对于前来申报债权的债权人身份及债权性质并未作特殊要求，从理论上讲，自认为是债权人的都可以向管理人申报债权，而无需提交充分详实的证据材料，管理人均应当予以接收登记。债权申报是债权人的权利，管理人不得以实质审查为由变相剥夺其申报权。在破产申报环节，没有必要限制债权申报的范围。即便是过了时效的债权，也应当允许申报，在债权调查和确认阶段是否将其作为有效的破产债权，则依照法律规定解决。【1】因此，在接收债权申报阶段，管理人应以形式审查为主，即使是超过时效的债权，也应当予以登记。只不过在编制债权表时，需要核实有无时效中止、中断等事由，并依法对该债权进行审查。需要注意的是，管理人不得以企业债权清册或审计报告中未记载该笔债权为由拒绝债权人申报，否则会使得债权申报失去意义，损害潜在债权人的合法权益。

但在实务操作中，形式审查也应坚持一定的原则，如果对前来申报的债权一概接收，理论上会使得参加第一次债权人会议的人数规模无限扩大，极端情形下甚至会导致债权人会议无法召开。因此，笔者认为，对于明显不存在任何债权债务关系的债权申报，以及赌债等非法债权，原则上可不予接收登记。否则，不仅会增加破产成本，也给债权人会议的召开带来诸多不便。形式审查不仅可以有效保护潜在债权人的合法权益，而且通过对申报材料是否齐备、原件与复印件的核对、委托手续等进行查验，可以为下一步进行债权实质审查提供必要的准备条件。

实质审查的必要性与可行性

（一）实质审查的必要性

1.管理人专业性的体现

根据新破产法第二十四条第一款的规定，管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任。实践中，担任管理人的以律师事务所、会计师事务所居多，律师、会计师本身较之他人具有更专业的法律、财务知识，仅对债权进行机械的形式审查，不符合律师、会计师作为专业人员的定位，一般人都能完成的工作没必要交给专业的律师、会计师去做。因此，记流水账式的形式审查方法，难以体现管理人的专业性。

2.计算管理人报酬的重要依据

《最高人民法院关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》第九条规定：“人民法院确定或者调整管理人报酬方案时，应当考虑以下因素：（一）破产案件的复杂性；（二）管理人的勤勉程度；（三）管理人为重整、和解工作做出的实际贡献；（四）管理人承担的风险和责任；……”债权审查作为破产程序中的重要环节，是管理人工作的内容之一，也是收取管理人报酬的依据之一。尽管实质审查会加大管理人的工作强度和难度，甚至可能会遇到部分债权人的非难，但只要管理人在审查债权时不偏私，有理有据，就已经履行了勤勉尽责的法律义务，这也恰恰反映出破产案件的复杂性和管理人的勤勉程度。通过实质审查，对一些虚假债权、超过时效债权、因可撤销行为或无效行为而产生的债权不予审查确认，相当于增加了债务人的责任财产，反而会提高真实债权人的受偿比例。因此，实质审查是管理人工作质量的集中体现和计算管理人报酬的重要依据。

3.提高破产效率的需要

破产程序是为全体债权人利益而进行的一种集体清偿程序，不仅注重公平，还要讲求效率。如何快速变现债务人企业的现有资产，减少因资产贬值给债权人造成的损失，提高债权人的受偿率，是管理人不得不考虑的首要问题。之所以要对管理人的任职资格作出一定的限制条件，目的就是律师、会计师等专业人员能够运用自己的专业知识和技能，在保证工作质量的同时提高工作效率，达到提高人民法院审理破产案件的速度和效率。如果在债权审查确认这一环节耗费过多时间，甚至大多数债权都要通过诉讼的方式解决，不仅增加了债权人、债务人的讼累，而且更为严重的是，根据新破产法第一百一十九条规定，如果诉讼未决的债权，自破产程序终结之日起满二年仍不能受领分配的，人民法院则将原提存的分配额分配给其他债权人，诉讼未决的债权人在破产程序中将无法获得清偿。

实践中，有的管理人直接以审计报告为依据，审查确认各债权人的债权，债权人或债务人提出异议时则要求其向审计机构说明情况，而审计机构作为管理人聘请的咨询机构，又以没接受债权人委托为由将皮球踢给管理人……异议债权人或债务人最终只能通过提起诉讼的方式维权。不可否认，审计机构对企业财务进行全面审计后出具的审计报告可以为管理人审查确认债权提供重要的参考，但其终究是一种参考资料而非唯一依据，其也难以从法律上对债权是否超过诉讼时效、有无时效中止中断等情形作出准确界定，管理人必须要结合其他各种资料对债权进行全面的审查判断。因此，以尽形式审查义务之名，将债权审查的责任变相转嫁给债权人、债务人以提起诉讼的方式解决，不仅会拖累破产程序的进程，而且最终可能会使真实债权人的利益受到无法挽回的损失。

4.管理人勤勉尽责的必然要求

根据新破产法第二十七条、第一百三十条的规定，管理人在破产程序中负有勤勉尽责的法律义务。如果未勤勉尽责，可能要面临人民法院的处罚，给债权人、债务人或者第三人造成损失的，还应当依法承担赔偿责任，债权人会议甚至可以管理人不能胜任职务为由要求更换。形式审查尽管会减轻管理人的工作压力和来自部分债权人的阻力，但与管理人勤勉尽责的法律义务不相符。

第一，实质审查与管理人的角色定位相一致。破产程序系为解决债权人的集体清偿而启动，相关制度设计也应以最大限度保护债权人利益为原则。如果管理人不对债权作实质性判断（当然，这种实质判断并不是最终判断权），其编制的债权表记载的债权很可能会存在虚假债权、超过诉讼时效和申请强制执行期限的债权，这些本不应受清偿的债权实际上挤压了其他债权人的受偿空间。虽然债权人会议有权对债权表进行核查，但参加债权人会议的各债权人一般只清楚自己的债权情况，难以了解他人的债权情况。新破产法第五十七条第二款规定债权人有权查阅债权表和债权申报材料，但债权表是管理人于债权申报结束后至第一次债权人会议召开前才编制出来的，中间仅仅有最长15天时间，债权人的知情权难以保障。况且，即使管理人提前编制出债权表，法律亦未规定管理人必须提前征求债务人、债权人的意见，而实际上也基本没有债权人提出此项要求。只有到了债权人会议现场，债权人、债务人才得以初识债权表真面目。债权人会议的核查程序，也只不过是大家各顾各的查看自己的债权有无错误，对他人的债权几乎完全不知情。在信息不对称和知情权保护严重不足的情况下，债权人、债务人何以提出异议？即使债权人会议后可前往管理人处查阅相关资料，债权人往往也因缺乏专业知识而无法判断债权真实合法与否。因此，这种形式审查原则变相加大了债权人、债务人的责任，与管理人作为债权人、债务人利益代表的角色定位是不相符的。

第二，实质审查有利于维护全体债权人的利益。尽管实质审查可能会对部分债权不予审查确认，但管理人的审查权不是最终的判断权，债权人仍然可以提出异议并通过诉讼的方式解决，其合法权益能够得到有效救济。若管理人回避应有的责任担当，采取老好人式的审查方法，则各种虚假债权、超过时效债权、因债务人应予撤销的行为、应予确认无效的行为而产生的债权，便不能及时发现，新破产法规定的管理人撤销权、确认无效制度就不能发挥应有的作用，债权人的利益也无法得到保障。新破产法第五十八条第三款赋予债权人、债务人的异议权，并有权向人民法院提起诉讼，但大部分人难过诉讼费这道坎。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百条规定：“破产程序中有关债务人的民事诉讼案件，按照财产案件标准交纳诉讼费，但劳动争议案件除外。”如果被异议债权金额高达百万元甚至千万元，尚且不论能否胜诉，提出异议的债权人、债务人首先需要缴纳上万元甚至数十万元的诉讼费。即使胜诉，因此而受益的也是全体债权人，甚至仅仅是优先债权人，自己的债权并不会因此优先清偿。因提起诉讼而聘请的律师费及其时间、精力等成本，也难以要求管理人承担。在信息不对称和诉讼费制度、债权清偿规则未改革的情况下，债权人、债务人很难有动机和勇气对他人甚至自己的债权提出异议。而人民法院裁定确认债权的对象是管理人提交的无异议债权（此处所指无异议债权仅仅是无人对其提出异议并向人民法院提起诉讼，不代表债权就一定真实合法），人民法院的裁定即可表明其仅仅是形式审查，而非对债权进行实体判断。因此，形式审查无异于变相放纵虚假债权的存在，而真实债权人又因种种原因难以提起诉讼，导致新破产法规定的异议权形同虚设。

管理人作为债权人利益的代表，应当以维护全体债权人利益为己任，把好债权审查确认的第一道关卡，公平对待各个债权人，以相同的标准审查同类性质的债权，过滤掉虚假的无效的债权。不让每一个真实债权人的利益受损，不让任何一个虚假债权人从中谋利，这才是管理人勤勉精神的最好诠释。

（二）实质审查的可行性

1.管理人的中立性

管理人的中立性并非指管理人不为任何一方的利益行事，而是指在破产程序中，管理人通过执行职务收取报酬，除此之外，与债务人、债权人没有也不应有任何足以影响其公正履职的利害关系。为此，《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第二十三条、第二十四条分别从经济往来、业务关系、身份关系等方面对新破产法第二十四条第三款第（三）项规定的“利害关系”进一步予以明确。管理人在破产案件中为利益矛盾的双方或多方当事人提供服务，必须回避利害关系冲突，这是维护公平的一般要求。【2】

管理人为全体债权人的利益接管债务人企业，并对企业财产、营业事务进行管理，是全体债权人利益的代表，而非代表某一个或某一类债权人的利益。在重整程序中，管理人还要同时兼顾债务人的利益，以达到债务人更生之目的。因此，管理人能够秉公处理破产事务，在债权审查过程中，能够从专业的角度对债权进行审查，而不受其他因素的干扰。

2.管理人的专业性

管理人是破产程序中最为重要的一个机构，在破产程序中处于主导地位。破产工作涉及到大量法律、会计、金融、管理方面的专业知识，从某种程度上讲，管理人专业素质的高低，直接关系到破产程序的成败。因此，《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》对于管理人的选任条件及禁止性条件都有所规定，而且人民法院在指定管理人时也更愿意选择有办理过破产案件、有强大团队支持的律师事务所或会计师事务所，相对而言他们更具专业性。

对于律师事务所、会计师事务所担任管理人而言，涉及到财务、法律等专业问题时，根据新破产法第二十八条第一款的规定，经人民法院许可，管理人可以聘用另一家非本专业的会计师事务所或是律师事务所，担任财务顾问或者法律顾问，以弥补自身知识的不足。因此，管理人完全有条件对债权进行实质审查。实践中，一些参与民间集资的民营企业，由于企业管理不规范，个人债务与企业债务往往混淆不清：有的借款合同以企业的名义签订，有的以法定代表人个人名义出具借条，有的款项直接转至企业账户，有的款项则打入法定代表人个人账户甚至指定的他人账户……在这种情形下，如何准确区分企业债务与个人债务，需要管理人根据《中华人民共和国公司法》第二十条第三款、《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第二十三条等规定，判断是否存在法人人格否认情形，并结合企业财务账册，核实所借款项用于企业生产经营还是个人使用，区分出借人是否为善意等不同情形，对债权作出相应的审查判断。

3.债权人会议不具有债权确认权

有学者认为，管理人作为债权申报的接收人，只是客观记载债权申报的情况。管理人的审查权……是形式审查，主要是对申报材料的多少进行审查，不能对材料的内容进行审查，对于缺少的材料可以通知申报人，债权调查前没有补足的，其债权将不予确认。编制债权表也不是根据债权审查结果进行编制，而是按照债权的性质类别制作，主要用于债权人查阅、债权调查确认后作为债权人会议表决分组的参照。【3】

笔者不认同该观点。新破产法第五十七条第一款规定了管理人要完成的两个工作成果，即对申报材料登记造册和编制债权表。登记造册意味着管理人只需根据申报材料如实登记，无需进行实质审查，对于材料不齐全的，可要求申报人补充材料。但编制债权表这一工作成果的完成，不应是简单的照抄照搬登记造册的内容，而是要求管理人对登记造册的申报材料进行分析、调查和论证，然后将审查意见载入债权表。债权表作为人民法院直接裁定确认债权的依据，其内容应当详细记载申报债权是否可予确认、可确认的数额、性质以及有无担保等事项，如果管理人对所申报债权不作实质审查，人民法院根本无法作出裁定。因此，债权表绝不是债权登记表的简单重复，而是管理人运用专业知识，结合企业财务账册、审计报告、债权申报资料等材料，对债权的真实性与合法性作出的初步审查判断，是管理人工作成果的展示。不过管理人的审查权不是最终的判断权，如果债权人会议核查时有人提出异议，仍需要通过民事诉讼程序来解决实体纠纷。

已超过诉讼时效、失去胜诉权的自然债权，或因走私、赌博等违法犯罪行为形成的非法债权，因不受司法保护，不得强制执行，故不属于破产债权。【4】如果管理人不作实质审查，债权人会议如何能够核查出哪些不属于破产债权呢？在各债权人的资格和债权数额、债权性质等尚未确定的情况下，债权人会议又如何能够以表决的方式确认各债权人的债权呢？因此，将审查确认债权真实性、合法性的重任寄希望于债权人会议的做法不仅增加了债权人的维权成本，而且与新破产法的立法宗旨相违背，在逻辑上也存在问题。

债权审查无小事，于细微处见精神

债权审查工作看似简单微不足道，但实际上最能体现管理人的综合素质。债权审查表面上是对各分散的债权申报资料进行审查，但里面涉及诸多法律关系，其实可以看作是一个个单独的诉讼案件。笔者认为，特别是对于律师事务所担任管理人而言（非律师事务所担任管理人的，也可以聘请律师担任法律顾问），以代理诉讼案件的标准去审查债权，即使不能保证所有债权的审查都准确无误，至少也能说明管理人的勤勉尽责，体现出管理人的专业能力和应有的责任担当。债权审查事关债权人、债务人的切身利益，管理人应准确把握形式审查与实质审查的区别，不应以形式审查为由推脱责任，增加债权人、债务人的维权成本，也不应以实质审查为由变相剥夺债权人的申报权，这才是管理人在债权审查中应坚持的原则。

附：

【1】付翠英：“论破产债权的申报、调查与确认”，载《政治与法律》2015年第2期。

【2】王欣新：《破产法（第三版）》，中国人民大学出版社，2011年9月第3版，第78页。

【3】付翠英：“论破产债权的申报、调查与确认”，载《政治与法律》2015年第2期。

【4】王欣新：《破产法（第三版）》，中国人民大学出版社，2011年9月第3版，第171页。

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原标题：论破产债权的审查原则

破产法债权审查实质审查