破产立案与受理的改革思路

——兼论《九民纪要》的新规则

中国人民大学法学院博士后研究人员 李忠鲜

各位领导、嘉宾，大家好。我是今天这一组最特殊的一位，前面的法官提供了很多宝贵的实践经验，我今天向各位报告的题目是《破产立案与受理的改革思路》，我的研究基础主要是最高人民法院最近几年颁布的和破产立案受理相关的文件、最高院对相关文件做出的解读，还有地方各级法院对破产立案受理程序的理解和做法。在这个基础上，我梳理出了一个大致的司法改革思路供大家参考。

我报告主要分为三个部分，第一部分是从破产立案难的制度成因来讲。第二部分是破产立案机制改革的起点，改革的基础是《企业破产法》第二条和第十条的相关规定，还有破产法司法解释一的相关规定，在此基础上，第三个部分我将分析“立-审-破”分离的改革机制和思路。

首先，为什么我被安排在这个“府院联动与营商环境”的分会场，我想可能这个主题还是跟营商环境密切相关的。我们都知道，债务债权关系长期得不到处理并不符合市场主体预期，进而影响到营商环境，因为破产立案的便捷程度直接决定了市场主体退出机制改革的成败。从破产法治的改革方向上看，完善破产立案受理制度是缓解当前经济下行压力的一剂良药，然而由于我国破产文化的缺失、相关立法的粗疏和传统观念对破产的抵触心理，破产案件的申请率低和受理难的问题成了当前破产审判业务的瓶颈。这主要出于以下三个原因：

第一，是立法上面的空白和缺漏，在座的法官应该很了解，尤其在“破申”案号的提法出来之前，因为《企业破产法》并没有规定人民法院破产立案审查的具体程序，这导致各级法院在实践中的做法差别较大，有一些是主动召集当事人进行辩论和举证，有点类似美国破产法上的听证程序，另外一些法院采取书面审查的方式，这导致破产立案受理的标准不一致。第二个原因，正如刚才发言的于淼法官和广西的孙翔法官所提到的，我国破产文化的培育不足，具体来说就是大家对破产保护理念的认识不足，所以在申请破产时迟疑不决。第三个原因是来自法院内部和外部的测评压力，因为破产案件受理之后会涉及一系列的职工安置的问题以及财产变卖的问题，关系到社会稳定，所以法院在受理的时候会面临极大的压力。这一系列因素共同塑造了破产制度使用率不高的现象。

为了解决这一问题，最高人民法院发布了多个政策性文件，取得了初步成效。尤其是在2016年中央经济工作会议的前后，先后出台了《最高人民法院关于破产案件立案受理有关问题的通知》《最高人民法院关于依法开展破产案件审理积极稳妥推进破产企业救治和清算工作的通知》《全国法院破产审判工作会议纪要》等政策性文件，我后面会把具体的内容详细的给大家介绍一下。这些司法政策性文件与此前颁布的《<企业破产法>解释（一）》形成合力，大幅度地推进了破产案件受理工作，使得破产启动难的问题得到了较大的缓解。然而，通过与市场化程度更高的国家对破产法的使用率进行对比可知，我国的破产立案率仍然存在较大的提升空间。2019年，最高人民法院发布的《全国法院民商事审判工作会议纪要》（以下简称《九民纪要》）承袭了上述司法解释和政策性文件的精神，进一步督促人民法院在破产立案阶段行使受理、移送和审查职能时，要求不得对破产事件本身作价值判断，不得将法外因素作为破产案件的前置受理条件。

下面我来给大家介绍一下破产立案改革的起点，我国破产受理机制的改革起点是《企业破产法》及其司法解释中的立案审查制。首先，根据《企业破产法》第二条所规定，能够适用企业破产法的这些企业是不能清偿到期债务或者明显缺乏清偿能力，这一条相当于把受理案件的范围框死了，所以导致各地法院受理的时候迟疑不决。第二个，此后颁布的以案件受理为核心内容的《解释一》对受理条件作了详细说明，又进一步强调了对实质要件的要求，形成了破产立案-破产审理的二元构造。虽然《解释一》界定了法定受理标准中的“不能清偿到期债务”“资产不足以清偿全部债务”和“明显缺乏清偿能力”等关键概念，为人民法院判断破产原因提供了规则指引，但从本质上看，其解释对象仍然是破产原因，仍旧遵循的是破产立案-破产审理的二元构造。所以在受理的时候，为法院的消极受理提供了一个制度依据。

值得关注的是，在《企业破产法》规定的立案审查制之下，立案与受理的语义上的区别也引发了争议。不知道在座的法官中有多少会认为破产立案和破产受理是同一个意思，或者说认为他们只是一个文字游戏。我翻看了一些案例，在广州市中级人民法院审理的一个案件中，中院当时就因为当事人收集的公司资料不足以反应公司资不抵债的情况，所以驳回了破产申请。但是广东省高院又驳回了一审法院的裁定，就是说法院要先受理案件，再做实质要件的判断。这就关涉到以下几个问题：第一个是立法表述上，实在法上，无论是法律还是司法解释，都只有“受理”的表述，而没有“立案”的表述，那么是否意味着在破产法中受理与立案同义？法官平常在办案的过程中，经常会把这两个混用或者直接用“立案受理”这样的表达。在文字游戏之外，争议焦点是区分这两个概念是否有其意义呢？其实区分的意义在民事诉讼理论上是有理论依据的，这个意义就在于明确案件受理阶段的审查标准，并且根据审查标准确定当事人的举证责任。也就是说，法律规则要在每一个阶段分清楚当事人的举证责任，这样才能够确保他的诉权。《九民纪要》在这个基础上，主要从法院内部来着手解决这一问题，它强调是对法外因素的干扰排除。

对法律和司法解释作出检讨后可以得出结论，《企业破产法》只划分了破产立案和破产审理两个阶段，而且立案阶段就需要对破产原因进行审核。客观而言，法律和司法解释中制度设计的固有缺陷造成了立案条件高、立案难的局面，因为在不区分立案和受理时，接受材料和破产审理之间没有相对独立的审查程序加以区隔，这无疑提高了申请人的证明责任。不仅如此，破产立案-破产审理的二元构造还对以下两个问题解释造成了困难：第一，如果法院至少需要对材料作一定的审查，那么法院接收申请材料的程序应该如何定义？第二，在受理阶段是否需要对破产原因进行实质审查？

正是因为认识到了《企业破产法》中的案件受理机制掣肘了破产审判工作的蓬勃发展，政策制定者就顺应了民事诉讼领域中最为瞩目的立案登记制改革的大背景。《九民纪要》、《破产审判工作会议纪要》发布就是民事诉讼法上的立案登记制改革在破产领域的体现，因为立案登记改革就是为了提高受理的质效，保障当事人便利行使诉权。

《九民纪要》在完善受理制度方面做出的实质贡献，《九民纪要》第107条重申了提高受理效率的根本原则，不得以破产申请材料不齐备或“影响社会稳定”为由拒绝立案和移送，对材料不齐备的破产申请应当告知当事人在一定期限内补充，对可能影响社会稳定的破产申请应当积极与政府部门协调相关事宜并制定处理预案。除此之外，不同于以往司法解释和政策文件中对当事人证明责任和申请材料的具体规定，《九民纪要》更加强调破产立案的便捷性和破产审查的严格性，其中最大的变化是在审查阶段对案件申请材料的审理方式由此前的形式审查变为了实质审查，突出“立-审-破”各环节的独立性。除此之外，《九民纪要》第108条还明确了“人民法院裁定受理破产申请系对债务人具有破产原因的初步认可”，以此确定了“裁定受理破产”的法律效力不仅仅是如《九民纪要》颁布之前一些观点所认为的“只是接受破产申请材料”，而是对债务人具有破产原因的认可。

《九民纪要》提出的“立-审-破”分离的法院工作机制解决了多年来我国在破产申请审查这一问题上的裁判分歧和学理争议。事实上，这种争议和分歧并不是因为法院同志的工作失误或者是有意为之，虽然破产和普通的民事诉讼同属诉讼程序的范畴，在20年前破产还属于民事诉讼的一个小分支，但实际上大家已经认识到这两类案件存在实质上的区别，之所以在受理时法官会迟疑不决，总是抱有谨慎态度，就是因为在我国，破产受理就相当于比较法上的所谓破产宣告的效力，不仅如此，在破产受理的时候就发生了一系列实质性的对权利和义务的一些调整，比如说在进入破产之后，就可以行使撤销权，然后还有管理人对于财产的一些把控措施，这些都是法院比较谨慎的一些原因。

据我观察，近年来的破产审判经验所凝聚的共识是，对立案申请材料作筛查的程序应当限制在合理的时间范围内，既要保障当事人的时间利益，又要有足够时间确定债务人确实存在不能支付或资不抵债的客观情况，防止恶意的破产申请。另一方面，也应当认识到上述关于立案受理概念的根本分歧并不在于是否审查，而是在于确定在哪个阶段需要对破产原因作实质意义上的判断，因为保障诉权的关键是确定在什么阶段的审查才是符合程序正义的。就此而论，《九民纪要》中强调的“立-审-破”工作流程一体化地解决了上述争议，以独立的审查受理机制代替之前单一的立案机制，既为及时接受申请材料提供了窗口，又为法院对破产原因的审查提供了程序上的正当性。

我的报告就到这里，请大家批判指正。